十八届三中全会召开在即，领导人对改革多次表态，各界学者做了一系列的前瞻，社会各界期盼十八届三中全会能再一次释放出改革红利，从而开启中国经济新的增长周期。凤凰财经做了一份民调，以了解民众对经济改革有何期望，他们最关注哪些领域的改革。截止到2013年10月30日，有124.7万人参与投票。调查显示，在财税改革重点一项，40.31%的网友认为财税制度改革的重点是完善预算法，加强各级人大对政府征税权的限制；29.19%认为应加快增值税改革，将减税落到实处；25.35%选择完善分税制，调整中央和地方事权。虽然网站投票的方式有其缺陷，但对预算制度的关注或多或少反映了人民民主意识的日渐提高，对人民主权更加重视。

       近年来，随着我国法律体系的逐渐完善，预算制度处于建设当中。对预算的审批实质上是人民代表大会代表人民群众对政府的财政收支进行监督和制约，然而，实践中绝大多数情况是预算草案原样通过，人大的审批流于形式。法律规定缺位，中央没有动作，个别地方却已着手探索改革。在此基础上，学者纷纷提议，应当赋予人大预算草案修正权。笔者下面要探讨的是，何为预算草案修正权？为何要赋予人大此种修正权？以及是否有必要赋予人大此种权力？

       一、 预算修正权的概念

       预算，是按法定程序编制、审查和批准的国家年度财政收支计划。预算修正，是指根据法定程序，对进入审议程序的预算案进行修改。预算修正权，则是指依照法律规定进行预算修正的权利。依据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告。有的学者[1] 认为该规定有两种理解方式，一是要审查和批准国家预算，同时要审查和批准国家预算执行情况的报告；二是审查和批准国家预算报告并且审查和批准国家预算执行情况的报告。这其实是没有意义的，无论哪种方式，审查的都是预算草案本身，以第一种方式理解，实际上也须通过对报告的审查来审查预算；以第二种方式理解，同样也可以认为是对报告的内容进行审查，而不可能只审查文字。实际应当注意的是，审查、批准权中是否包括了修正权，这需要解释，如果无需这种权利，可以认为不包括；但如果确需这种权利，将其包括进去也未为不可，甚至有学者希望通过修改预算法或修宪的方式来囊括之。无论如何，在谈及预算修正权的概念时，笔者想强调以下几个方面：

       （一）主体

       1、是人大，抑或是人大代表？从形式上看，由于人大无法直接行使任何权利，因而无论权利主体为哪个，最终行使的也都是人大代表。但是从性质上看，预算修正权属于权力机关的职权，人大代表只是代为行使这种权利，因而预算修正的主体是人大。

       2、人大常委会是否可以成为修正权的主体？即便是将审批权解释为包括修正权，对照宪法65条和67条可以看出，预算的审批权只给予人大，而人大常委会不享有，因而即便创设修正权制度，也只给予人大，而不包括人大常委会。

       （二）时间

       修正权发生在人民代表大会举行会议期间，与初审和预算调整相区别。

       1、与初审相区别。初审是指国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；地方上类似，初审都是在人大会议举行之前。另外，二者的主体也不相同，修正权的主体是人大，而初审的主体，在中央是人大财政经济委员会，在地方则是有关的专门委员会[2] 。再者，审查的效果也不相同，初审之后，要形成初步的审查意见，内容较为细致、专业，审查意见提供给财政部门以促进预算草案编制进一步规范、合理，或是通报大会负责预算审查的专门委员会、人大代表，以便为大会审查批准预算提供参考；而修正的效力还有待进一步确定，但可以肯定的是，其作用高于建议，直接作用于预算草案。

       2、与预算调整相区别。预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借国内、国外债务的数额增加的部分变更。可以看出，预算调整存在于预算的执行阶段。另外预算调整的审批机构是人大常委会。

       （三）内容

       修正的内容特定。因为缺乏审批的具体规定，在实践中，人大对于预算草案只有整体通过和整体否决两种选择，因而对草案的修正包括了所有对草案造成影响的情况，具体而言，是指预算项目的增加或减少以及预算金额的增加或减少。

       二、 为何要赋予人大预算修正权

       赋予人大预算修正权，既有实践上的需要，又有理论上的支持。

       （一）现行预算制度的弊端

       现行法明确将预算的审批权和监督权赋予了人民代表大会，但对于是否享有修正权未做出任何规定。如上所述，预算只能整体通过或整体否决，且没有设置审批辩论程序，既不能整体否决，也无法发表意见；另一方面，由于会期较短，人大代表专业程度不够等原因，对预算难以进行实质审核。另外，由于否决政府预算后果不明确，除非预算案过于荒谬，否则一般不会轻易投反对票。因而造成的情形是原样通过，人大相当于放弃审查。

       部分地方省份的地方人大已有较为分散的预算修正的规定和案例，例如，广东在《广东省预算审批监督条例》第十四条规定：“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名，可以书面提出预算草案修正案。预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明；提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”上海闽行区通过的《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》也对修正案提出的主体、方式、程序等做了规定。其他如海南、河北浙江、湖北、山西、云南等地也有这方面的实践。但这些规定本身过于空泛，同时缺乏统一的制度规范。随着公民民主意识的不断增强，人大要求力行监督政府预算之权的呼声愈高。

       （二）法理基础

       1、人民主权

       财政上的人民主权，主要是指人民对国家的财政事务具有最终决定权。国家财政收入绝大多数来源于税收，人民作为纳税主体有权决定自己的税款如何使用，使用在哪些方面。人民享有对国家财政的最高控制权，政府行使财政权必须得到人民的授权。人民代表大会以人民选举的代表所组成，具有广泛的民意基础，代表人民行使一切权力，预算只有作为人民代议机关的人大的审批才具有正当性，而修正权可以赋予人大的审批以实质意义，使人大真正控制财政，更好地维护和满足人民的意志与利益。

       2、权力制衡

       权力制衡是指由宪法规定国家的立法权、行政权和司法权各自分立，由不同的机关掌管，三者相互制约，保证权力的平衡。在预算上体现为，政府享有预算提案权，议会享有预算审议权，议会的预算审议权制约和监督政府的预算提案权。行使人大预算修正权，对监督政府的预算提案有实际的作用，可帮助更好地进行权力间的制衡。

       其他还有如人权保障[3] 、福利国家[4] 等。

       三、 是否有必要赋予人大预算修正权

       即便人大的预算修正权有其存在的合理性，但是否必须要建立这样的制度呢？

       由于预算本身的政策性和技术性，目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧，即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出；而在总统制的美国，原来是由国会自己提案，第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要，1921年国会主动让出了预算提案权，自此一直由总统把持。[5] 由此看出，把提案权赋予政府是有其原因的，既然在提案上的能力不如政府，人大能否行使好修正的权利呢？或许有人说，人大提出修正的原因不都出于技术的角度，而是对人民利益负责，发现政府不合理的收支，提出意见或建议，从而监督政府权力的运行。但值得注意的是，合理与否怎么能够抛开项目本身来谈呢？另外，如果从利益的角度考虑，政府可能擅用民众的“钱袋子”，那么议会就不会吗？像是美国，国会议员常常利用增额修正权为他们自己的选区增加拨款金额来讨好选民，导致不必要的支出增多，即所谓的“肉桶立法”。那么中国呢，虽然没有选区，但利益恒在，如何保证不是多了一头分肉的狼？

       还有，修正制度本身需要有配套措施，修正案的提出、审批、通过等都是空白，尤其需要注意的是，政府对修正案的权利是什么，人大对政府的权利又可做何回应？这些在我国完全没有任何经验可言，当然，不是说没有的东西就不能引进，但我国是否存在这种引进的条件？

       我国人大预算的机制，存在以下几个问题：（1）审议时间短。美国议会审议预算的时间长达6个月，法、德议会审议时间是3个月，而我国人大每年召开一次，会议期在4天左右，分配给审议预算草案的时间只有半天。预算本身具有极强的专业性和技术性，内容又相当庞杂，在如此紧迫的时间内，期待人大提出针对性的意见是相当不切实际的。[6] （2）人大审议预算能力不足。我国人大代表均是兼职，再加上人员配备上往往要考虑诸多因素，代表们往往缺乏应具备的专业知识。（3）预算草案过于粗略。预算收入包括类、款、项、目，预算支出功能分类包括类、款、项三个层次，预算支出经济分类包括类、款两级设置。就设置本身而言，对于体现具体用途的经济分类，只有两个层级，相当笼统，根本是弄不清项目的具体数字的。再加上政府报送的预算草案只要求列到类，重要的列到款，对真正体现预算资金流向的款、项、目鲜有涉及，如何从中看出预算是否合理？

       许多学者认为赋予修正权是大势所趋，因而着手探讨修正权的相关制度设计，在有限修正权和无限修正权中进行权衡。在此之前，应当考虑的是，预算修正的目的何在？前面谈及许多，因为现有制度的弊端，因为人民主权或其他法理基础，归根结底是围绕着利益——不能使政府独自掌控钱袋子，制约政府权力，防止腐败；另一方面可促进财政的公共性。实际上建立预算修正，是想把预算草案掰开了揉碎了来检查，以保证其质量，将所有问题摊到面上，而不是囫囵吞枣式地一揽子通过。但是，为了这个目的，只能采取这样的手段吗？预算修正制度的建立基础基本上是空白的，在设计不完善的情况下，相当于以一个弊端来填补另一个弊端，这样的手段真的是首选吗？

       因而，笔者不赞同预算修正制度的建设，与其加盖空中楼阁，不若在既有人大预算审批权制度基础上，通过具体落实，来切实发挥人大的监督作用。例如，建立分项审批制度，根据开支的部门和性质将全部预算分解为若干个预算审批案，人大代表对各个议案分别投票表决。实行分项审批是拓宽审批权范围和加深审批深度的重要方式，对现行预算制度的弊端可以起到良好的弥补作用。例如，问题之所在的“一揽子通过”“原样通过”，在分项审批中，由于减轻人大代表对否决后果的顾虑，不适当的预案便失去了使其通过的理由。再者，可以将责任落实到部门、单位，可以督促其优化预算草案，科学合理地编制预算。相适应地，健全质询机制，对草案中不合理之处，在否决前，人大代表可以提出疑议，由相关部门派专员作出解释，解释未得到通过，予以否决。当然，这些制度也需要详细地探讨，本文限于篇幅，仅提及而已。

       不是没有学者考虑过这些问题，但是往往多管齐下，却没有注意到彼此之间的相互作用。例如，在综合审批的情况下，对项目的删减是属于预算修正权，但如果实行分项审批，虽然对草案整体而言是修正，但实际上人大的行使的不是修正权，而是否决权，是就具体项目表示否决。或许有人会提出，表示否决后，人大是否可以提出意见或者建议？这种意见或建议又是基于什么权利？人大代表本身享有提议权，再者，对某项目否决后，如果明确否决的法律效果，那么便更容易理解人大在其中的作用。中国向来强调人大和政府的议行合一，中共的统一领导，再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高，因此预算被否决的情形似乎从未被纳入考量。但现实中已出现地方政府预算草案被否决的情形，而若实行分项审批，否决权将显得更为重要，但也暴露出该权利设计的单薄。因而，明确否决的效力，否决之后草案的处理，以及是否有反否决的设计，人大可否再否决反否决这样的权力制衡，都需要深入探讨、合理规划，结合这些相关的制度，人大其中的作用也更加明了。

       四、 结语

       在本文中，笔者未提出什么建设性的建议，笔者主要想强调的是，制度的建立需要审慎考虑，他国的经验固然值得借鉴，但不一定全部需要借鉴。法律具有前瞻性，但是在一定基础上前瞻。人大情况可能得到改善，但既然给予人大这样的信心，又为何如此否定政府？政府掌握财权似乎是个极大的威胁，但如上面分析的，制约的方式并不限于此种，效果最好的也不一定便是此种方式。总之，希望能为制度的建设者提供另一面的考虑。