党的十八大报告提出：坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。中国正在由经济大国向经济强国转变，经济强国的目标包括具有高度化的城市化。中国城市化潜力依然十分巨大。但目前是经济增长的效率不高，城镇化的比例和速度不协调，土地资源扩张过快，人口城镇化非常缓慢，容易造成社会不公。推进城镇化为经济快速发展提供最强劲的动力，带动和促进区域经济的发展，使城市化的潜力得到释放，但是在推动城镇化过程中，区域财政资金来源成为首要的重大问题。对此笔者对构建与城镇化相适应的多元化财政资金来源体系提出一些看法。

       一、 城镇化带动区域经济——城市群的迅速发展

        据世界银行统计，2011年美国、日本、德国的城市化率分别为：82.4%、91.1%、73.9%。我国的城镇化率目前仅为51.3%。按照国际衡量标准，一般认为发达国家的城市化率普遍超过70%，按此标准，我国的城市化率有待进一步提高。

        城镇化是区域经济发展的引擎。城镇化是扩大内需的重要途径。推动大量的基础设施、公共设施和房地产投资，产生巨大的消费需求。以湖北为例，城镇化率53.5%，预计到2015年这一指标将达到56%，2030年达到69%。意味着从乡村型社会为主体的时代进入以城市型社会为主体的时代。省统计局的数据表明，城镇化在经济增长和结构调整等方面引擎作用明显。城镇化不是简单的人口比例增加和城镇面积扩张，更重要的是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡互城的转变。在城镇化的过程中，经济增长同时伴随经济改革，带动了农业、工业的大幅度增长，创造了大量的就业机会，促进了一二三产业的快速增长。在减少贫困方面成绩突出。中国目前仍有将近50%的人口仍然在农村，没有任何一个发达国家的农业经济超过5%的，而城市化是解决区域经济中三农问题的必然趋势。城市化与工业化有区别，工业化要靠市场，城市化要靠硬件，包括交通公共设施、移民（包括农民工）进入、住房问题需要政府解决；软件是政府教育、医疗卫生、社会保障等。未来30年，有50%的农民转移，每年至少有1000至2000万的农民进城，这是一个重要的大趋势。

       城镇化的发展带动了区域城市群的形成。日本的三大城市圈集中在沿太平洋圈。形成经济的发达地区。三大都市圈外的称为地方圈，形成经济的欠发达地区。在经济快速增长时期，农村劳动力由农村向城市流动，经济结构也随着调整和变化。第一产业由25.3%下降到2007年的2%。日本的第二产业特别制造业慢慢增长，现在制造业占比已经下降，由沿海向内陆转移。三大城市圈中的制造业占比由1955年的31.6%下降到2007年的19%。服务业上升。金融保险业由1955年的12.9%上升到2007年的23.5%。制造业下降是由于政府的政策引导有关。那么，在城市圈中制造业所点比重低，服务业第三产业增长较快。服务业主要是lT行业、大公司越来越向本部集中，第三产业越来越向东京都集中，高附加值产业越来越向城市集中。在劳动力转移方面，年轻人主要是15岁到24岁的年轻人向城市转移。就是因为年轻劳动力到城市后收入最高。

       二、城镇化带来的城市财政资金的巨大需求和缺口

       从国内看，根据世界银行的调查，发展中国家的基础设施投资占GDP的比例平均为4%。我国十五时期为2.9%，如果2010年—2020年的GDP年均增长8%，基础设施投资占GDP的比例为3%，资金需求高达20万多亿元。目前土地出让金是城市政府的主要收入来源。地方融资平台贷款为9万亿元，城投债存量8000亿元，财政部代发的地方债务每年约2000亿元，地方政府自己发行306亿元。各种金融机构的资金也有部分用于基础设施建设。

       从国外看，以日本为例，20世纪90年代，中央和地方财政收入分别占财政收入的70%和30%，随着城镇化建设，在财政支出上出现了巨大需求，2004年中央和地方分别占42.4%和57.6%。收入与支出的不平衡，主要是通过财政转移支付来解决的。地方自主财源为地方税，依存财源分二个部分，即财政支出从中央到地方之间通过二个部分，一个是地方交付税，一个是国库支出金来解决。地方交付税相当于一般性转移支付，1954年开始建立制度。国库支出金相当于专项支出项目。一般是中央一半，地方一半。国库支出金根据人口规模确定标准化的支出。体现了人口与支出之间、城市规模与财政支出之间的关系。转移支付率根据岁出地方构成比减税收地方构成比除以税收地方构成比计算得出。日本的研究表明，人口规模在25万人左右，财政的支出成本最低，支出效果最优。过多的人口与过少的人口，财政支出负担过重。因此出现了财政转移支付的需求。城市过度集中也增加了人均支出的需求。特别是基础设施建设的支出增大。日本城市化造成人口过多或农村人口过少的状况，使得财政转移支付的负担越来越重。中央财政转移支付占总支出的37.6%，地方税收的62.4%。三大都市圈2008年地方交付税占33.6%，地方自主财源占66.4%。其中地方交付税和国库支出金占岁入的比重，东京圈2008年占10.6%，名古屋占18%，大阪占22.5%，地方圈占39.8%。2002年到2004年国家转移支付率37.4%，。其中税收收入中，中央占57.6%，地方占42.4%；支出中，中央占41.7%，地方占58.3%。这个比例与1961到1973年比较有了较大的改变。较中央转移支付率85.8%有了根本性的减少。

       三、 城镇化带来巨大的人口迁移和频繁的行政变更

       城镇化发展有利于提高劳动力个人的就业概率，带动人口的大迁徒与大转变，国土空间的大整合。城镇化的基本原因有三个方面：一是城镇人口的自然增长；二是农村人口的迁移；三是行政变更。其中农村人口向城市的转移，城市制造业和服务业的发展吸引了大量的农村劳动力进入城市。研究表明，城市规模每扩大1%，个人的就业率就提高0。039—0。041个百分点。此外，城镇化每提高1%，可以替代出口10万亿元，极大促进消费。

       行政变更在城市化过程中发挥着重要作用。以中国为例，城市或乡村人口的构成主要靠行政定义，特别是户籍制度的影响。人为地阻碍了农村向城市的自然转移，限制了城市人口的增长。

        日本通过行政改革适应财政支出结构的优化。政府采取措施缩小行政管理单位，使人口适度分布。日本1955年公共产品的行政单位5250个，包括县村，到2007年缩小到只有1835个。50年变化巨大。通过行政改革，适度的行政规模节省了财政支出。

       日本随着城市化的发展，人口老龄化的问题突出起来。2008年65岁以上的老年人占全国人口的22.1%。导致了社会保障支出的增加。年轻人往城市跑，社会保障反而少；老年人呆在农村，社会保障反而更重，2005年生产年龄人口占比，东京圈占69.6%，地方圈占22.1%。地方承担的医疗卫生支出反而更大。如东京圈只占13%，而地方圈政府包括社会福利保险占到总支出的21.1%，依赖中央。造成地方财政支出的压力很大。个人负担率1915年为7.8%。2005年上升到15%，日本现在成为一个大政府，一般国民希望个人社会福利高而自己负担少。财政如何支持，通过政策调节是非常难办的问题。

       四、构建城镇化带动区域经济发展的多元财政资金来源体系

       （一）进一步深化财税体制改革，构建与城镇化相适应的地方政府事权财权体系。一是要扩大城镇财政的收入来源，扩大城市财政收支权限。改革的重点是加大城市基础设施建设，研究规划，建设交通和卫生设施，加强城市生活设施建设。二是修订《预算法》，试点发行市政债务。通过国务院或全国人大授权的方式，在总结目前四省市自行发债经验的基础上，进一步扩大市政债务试点。三是改造城投债，明确以公用事业募集资金投向，以使用者付费收入为主要还款来源的城投债就是市政债券，将收益债券的管理和偿债安排纳入地方政府债务和财政预算，统一管理。设立特别账户实行封闭运行和管理。对城市政府的适度举债，建立有效的监督约束机制。建立地方人大的审议监督机制；明确偿债资金来源，严格预决算制度。编制地方政府资产负债表，规定地方政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行预警管理的全过程监督。

       （二）构建与城镇化相适应的地方税收体系。加快征收保有环节的房产税。扩大地方政府财力。美国的财产税通常占州以下地方政府税收的80%以上，加拿大的财产税几乎是市级政府税收收入的唯一来源，占目前地方政府收支总量不小，但结构不优。正处于地方基础设施建设的新时期，地方政府发挥作用的时代已经到来，需要更多的财力。因此要加大财政改革。开征财产税，土地税、城市开发税、地方公共设施税，开征遗产税，作为地方政府重要的收入来源。以房产税为主要的财产税是相对适宜的地方税，以城市基础设施改善带来的不动产增值为基本税源，事权也由城市政府承担，二者具有较强的一致性，有利于激励主动改善公共设施和服务，而且财产税按财产存量计征，稳定性受当期GDP流量的的直接影响较少，不会对当期GDP增长带来冲击。在推进思路上，房产税以实行新老划分，既配合土地供应和税费改革，新供土地和住房以城市为单位，按统一税率原则征收，并覆盖到主要城市。对存量工商业用房采取按评估价值征收房产税和土地使用税，限制工商业用地，提高土地使用效率。同时建立与城镇化相适应的地方税征收体系，结合新型城镇化发展的要求，以及城镇化快速发展带来的土地增值，建立以财产税、资源税和公共服务使用者综合性地方税和征管体系。

       （三）建立与城镇化相适应的公共设施和使用者付费制度。通过市场手段弥补其成本支出。从国际上看，市政债务偿还的来源是使用者付费和财产税。有相当一部分国家非税收入占到地方财政收入40%。适当扩大地方政府收费权力，扩大地方政府收费来源。

       （四）建立与城镇化相适应的财政转移支付制度和社会保障制度。加大地区之间、城市与乡村之间的收入差距的调节。特别是要建立健全一般性的转移支付制度。通过人口和收入的测算，通过公式化的计算办法，加大对贫困地区和落后地区的最低财政支出保障。促进地区经济的发展。要高度重视人口老龄化和社会保障制度的建设。在社会保障建设中，日本实行国家承担大头个人承担小头的负担率，是值得我国借鉴的经验。

       要加大政府教育投资。把农民工纳入城市教育总体规划；加快12年义务教育。加大医疗卫生投资。人力资本投资具有正外部效果。加大廉租房建设。

       统筹考虑对失地农民的社会保障和公共服务。根据新的土地利用和城镇化规划，把促进农转非人口的社会保障、就业和公共服务纳入社会保障制度。给予整体考虑。切实保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面的与城市居民享受同等待遇。

       （五）积极探索筹集城镇化投资的多元化方式。要处理好政府与市场的关系，放宽市场准入，安排民间资本进入基础产业，探索多元化筹集城镇化投资的方式。如采取公私合作，合同外包、资助补助、政府发起机构、允许私人部门投资和社会志愿者模式，推动地方融资平台的资产证券化，充分动员社会资源参与城镇化建设，提供公共产品和服务。

       （六）减少支出层次，研究最优的财政支出系数。日本的经验表明，一个社区或行政单位保持25万人的财政支出是最优的。说明人口与财政支出最优化存在一定的比例关系。于是日本采取了缩小公共产品行政单位的行政改革措施。中央目前从纵向来说，层次过多，供给的单位数量过大，造成财政支出的成本过重。因此精简层次和缩小行政供给单位数量，提高财政支出效率，也是值得研究的问题。