内 容 摘 要

       预算审查监督是作为纳税人的代表——议会控制政府财政支出的基本制度，是民主在预算领域的基本体现，深入研究预算审查监督制度对于我国目前正在进行的财政法治建设和预算制度改革具有重要的理论和实践意义。

       民主与预算审查监督制度具有内在的逻辑联系，民主的理论（如人民主权、代议制政府和权力制衡）是预算审查监督制度的理论基础和指导思想，预算审查监督制度则是民主的基本体现。预算审查监督是指作为纳税人代表机关的议会对政府的预算进行审查和对批准的预算的执行情况进行检查监督的整个过程。预算审查监督的基本目的是确保议会并最终实现由纳税人控制政府的财政收支行为，在财政领域实现纳税人主权。

       预算是民主和市场经济发展的产物，因此，民主和市场经济比较完善的国家相应也具有比较完善的预算审查监督制度。考察这些国家的预算审查监督制度，可以作为我国完善相应制度的参考和范本。论文主要考察了美国、英国、德国、日本四个市场经济发达国家的预算审查监督制度，主要从预算审查监督的主体、预算审查批准程序和预算审查监督的方法三个方面分析了其基本的制度。

       论文第三部分考察了我国预算审查监督制度的历史与现状，文章分别考察了我国宪法中的预算审查监督制度、中央法律法规中的预算审查监督制度和地方法规中的预算审查监督制度。结合我国现行预算审查监督制度，以民主作为制度背景，分别从预算审查监督主体、预算审查批准程序和预算审查监督的方法三个角度分析了我国预算审查监督制度与发达国家的完善制度相比所存在的主要缺陷。

       论文第四部分在吸收民主制度下完善的预算审查监督制度的优点的基础上，结合人民主权理论、代议制政府理论和权力制衡理论的基本要求以及我国的现实国情，对我国预算审查监督制度的完善提出了具体的建议和设想。在预算审查监督的主体制度方面，主要是提高人大及其常委会、人大财经委和预算工委进行预算审查监督的能力，增强审计署的独立性，发挥广大纳税人的监督作用。在预算审批的程序制度方面，主要是完善预算编制的基础性工作，延长预算审查的时间以及完善人大审批程序。在预算监督的方法方面，主要是完善事先审查审议方法、完善审计监督方法以及增强预算审查监督的透明度。最后，文章提出要完善预算法律责任制度，确保预算审查监督落到实处。

       论文主要采用了比较分析、历史分析、规范分析和价值分析的方法。论文的主要创新之处是系统研究了预算审查监督制度的理论基础，将预算审查监督制度的核心划分为主体、程序和方法三个方面，并结合我国的现状，就各方面提出了完善的建议。其中关于发挥普通纳税人对预算的监督作用，公开预算草案供全民讨论以及召开预算听证会等建议皆具有创新性。

       关键词：预算审查监督 预算法 财政支出

       目 录

       导 论 1

       一、选题意义与研究现状 1

       二、研究思路与论文结构 1

       三、研究方法与主要创新 3

       第一部分 预算审查监督制度的理论基础 4

       一、人民主权理论 4

       二、代议制政府理论 6

       三、权力制衡理论 8

       四、民主与预算审查监督制度的内在联系 10

       第二部分 预算审查监督制度的国际考察 13

       一、美国的预算审查监督制度 13

       二、英国的预算审查监督制度 17

       三、德国的预算审查监督制度 19

       四、日本的预算审查监督制度 22

       五、发达国家预算审查监督制度给我国的启示 24

       第三部分 我国预算审查监督制度的演进分析 27

       一、我国预算审查监督制度的历史演进 27

       二、我国预算审查监督制度的现状分析 32

       第四部分 我国预算审查监督制度的完善 39

       一、完善我国预算审查监督的主体制度 39

       二、规范我国预算审批的程序制度 42

       三、改进我国预算审查监督的方法 45

       四、健全我国预算法律责任制度 47

       结 论 50

       主要参考文献 51

       导 论

       一、选题意义与研究现状

       预算审查监督是作为纳税人的代表——议会控制政府财政支出的基本制度，是民主在预算领域的基本体现，深入研究预算审查监督制度对于我国目前正在进行的财政法治建设和预算制度改革具有重要的理论和实践意义。

       我国《预算法》的修改已经列入十届人大立法规划，预算审查监督是充分发挥人大对政府开支的监督作用、提升纳税人当家作主权利的重要制度保障，也是《预算法》所需要着重修改和完善的领域。

       目前学界对于预算审查监督问题已经有了一些研究成果，相关的硕士论文也有一些。例如，刘琳的《议会预算监督权之法律分析》（北京大学2005年度硕士学位论文）对我国人大预算监督权的行使及其相关问题进行了考察，并对人大预算监督权行使中存在的显著问题提出了改进的建议；王凤芝的《对我国财政监督及其改革的探讨》（山东大学2004年度硕士学位论文）对我国财政监督问题进行了分析与探讨，其中就涉及到预算审查监督的问题；宿廷波的《中国人大预算监督：制度与过程的分析》（复旦大学2004年度硕士学位论文）正是直接以人大的预算监督作为研究对象，对其制度与过程进行了分析。学界对于发达国家的预算审查监督制度已经有了较多研究。例如，周军华的《论美国国会的预算权》（武汉大学2003年度硕士论文）详细论述了美国国会的预算权，其中主要内容就是美国国会的预算审查监督权。上述论著对于我国预算审查监督制度的缺陷也有很多分析，基本上把握了我国当前制度所存在的缺陷，对于我国预算审查监督制度的完善也提出了一些建议，这些建议基本可行。但从总体来讲，学界对于预算审查监督的理论基础尚没有进行深入系统的研究，对于预算审查监督的核心问题也没有予以归纳和概括，对于我国预算审查监督制度的历史、现状以及完善也没有进行系统深入的探讨。本文试图对上述问题给予回答，对上述缺陷予以弥补。

       二、研究思路与论文结构

       预算审查监督的核心问题有三个：预算审查监督的主体、预算审查批准的程序以及预算审查监督的方法。把握或者解决了这三个核心问题，也就把握和解决了预算审查监督问题。本文以此为主线，全面展开对预算审查监督制度的理论、实践、历史和现实的分析。

       全文分为四个部分：第一部分探讨预算审查监督制度的理论基础，第二部分介绍具有代表性的发达国家的预算审查监督制度，第三部分回顾我国预算审查监督制度的历史并分析当前制度所存在的问题，第四部分提出完善我国预算审查监督制度的具体对策。

       预算的审查监督是指作为纳税人代表机关的议会对政府的预算进行审查和对批准的预算的执行情况进行检查监督的整个过程。预算审查监督的主体是纳税人代表机关——议会，客体是政府的预算以及预算执行行为，审查监督的标准是体现纳税人意志的宪法、法律以及经过议会批准的预算。预算审查监督的基本目的是确保议会并最终实现由纳税人控制政府的财政收支行为，在财政领域实现纳税人主权。预算审查监督制度具有深厚的理论基础，它是人民主权理论、代议制政府理论和权力制衡理论的要求和体现。

       预算是市场经济发展的产物，因此，市场经济比较发达的国家相应也具有比较完善的预算审查监督制度。考察这些国家的预算审查监督制度，可以作为我国完善相应制度的参考和范本。论文主要考察了美国、英国、德国、日本四个市场经济发达国家的预算审查监督制度，主要从预算审查监督的主体、预算审查批准程序和预算审查监督的方法三个方面分析了其基本的制度。

       论文第三部分考察了我国预算审查监督制度的历史与现状，文章分别考察了我国宪法中的预算审查监督制度、中央法律法规中的预算审查监督制度和地方法规中的预算审查监督制度。以民主作为制度背景，结合我国现行预算审查监督制度，分别从预算审查监督主体、预算审查批准程序和预算审查监督的方法三个角度分析了我国预算审查监督制度与发达国家的完善制度相比所存在的主要缺陷。

       论文第四部分在借鉴民主制度下完善的预算审查监督制度的优点的基础上，结合人民主权理论、代议制政府理论和权力制衡理论的基本要求以及我国的现实国情，对我国预算审查监督制度的完善提出了具体的建议和设想。在预算审查监督的主体制度方面，主要是提高人大及其常委会、人大财经委和预算工委进行预算审查监督的能力，增强审计署的独立性[1] ，发挥广大纳税人的监督作用。在预算审批的程序制度方面，主要是完善预算编制的基础性工作，延长预算审查的时间以及完善人大审批程序。在预算审查监督的方法方面，主要是完善事先审查审议方法、完善审计监督方法以及增强预算审查监督的透明度。最后，文章提出要完善预算法律责任制度，确保预算审查监督落到实处。

       三、研究方法与主要创新

       本文主要采用了比较分析、历史分析、规范分析和价值分析的方法。借鉴发达国家的完善制度和成功经验是发展中国家进行制度建设的基本方法和途径，因此，比较分析的方法是贯穿本文的基本方法之一。一国预算审查监督制度是历史形成的，分析其缺陷、提出完善建议必须充分考虑历史传统，因此，历史分析的方法是研究预算审查监督制度所不可缺少的。我国现行预算审查监督制度主要体现为现行的法律规范，为了把握我国以及发达国家的现行预算审查监督制度就必须对这些法律规范进行分析，因此，规范分析的方法也是本文研究所必不可缺少的方法之一。预算审查监督制度本身是一种带有明显价值取向的制度，如何判断这一制度的价值，如何设计具体的制度和完善对策，都需要作者有一个基本的价值取向，因此，价值分析法也是贯穿本文所不可或缺的方法之一。

       本文的主要创新之处是系统研究了预算审查监督制度的理论基础，将预算审查监督制度的核心划分为预算审查监督的主体、预算审查批准的程序和预算审查监督的方法三个方面，并结合我国的现状，就各方面提出了完善的建议。其中关于发挥普通纳税人对预算的监督作用，公开预算草案供全民讨论以及召开预算听证会等建议都具有创新性。

       第一部分 预算审查监督制度的理论基础

       随着国家政治、经济的发展，预算法律制度在其经济调控和社会管理中愈来愈重要。一个建立良好的预算审查监督制度框架的国家，其政治、经济和社会各个领域的管理亦会更加规范。政治民主催生了预算审查监督制度的建立，而预算审查监督制度的发展又进一步规范和强化了政治民主。无疑，现代意义上的预算审查监督制度应当在法治、民主、公开的要求下建立，为塑造科学、合理的公共预算治理结构，推进全社会的公平福利而努力。

       西方的政治民主制度经过了几百年的发展，比之我国民主法治建设的经验更为丰富，相应的其预算审查监督制度也有自身的特点。研究我国的预算法律制度，尤其是民主视野下的预算审查监督制度，很有必要对西方的政治民主理论进行分析比较，从中可以吸收合理成分，充实我国预算审查监督制度的理论基础研究。综观西方主要发达国家的政治民主制度，现代民主理论的三大核心支柱是人民主权理论、代议制政府理论和权力制衡理论，人民主权理论为预算审查监督制度奠定了权力来源的基础，代议制政府理论为预算审查监督制度提供了制度框架，而权力制衡理论则为预算审查监督制度提供了基本的方法。

       一、人民主权理论

       （一）人民主权理论的内涵

       人民主权即“国家的一切权力属于人民”，又被称为主权在民，一般来说，它是指国家中的绝大多数人拥有国家的最高权力。人民主权起源于近代意义的主权学说，它集中表达了国家权力来源于人民、控制于人民并服务于人民的政治理念。近代意义上的主权观念为法国思想家博丹所创立，他认为主权是“不受法律约束的，对公民和臣民进行统治的最高权力”，“是一国绝对永久之权”。[2] 在博丹的主权观念中，主权是在一个国家内进行指挥的绝对的永久的权力，是国家的最明显的标志，没有主权，国家就不成为国家。国家主权具有永恒性，它本质上属于国家而不属于政府，政府是可以变化、更替的，但国家是不变的。国家主权具有无限性和至上性，主权不受法律的约束，恰恰相反，它是法律的渊源。

       最早将人民主权思想系统化和理论化的是英国资产阶级思想家洛克。他从高扬个人主义的契约论出发，确立了人民主权论。[3] 洛克认为，人们通过契约建立国家的目的，就是为了保护个人的权利。只有由人民委托、认可的政府才是合法的政府。在政府组成之后，政府只掌握一部分有限的权力，没有绝对的权威，主权仍在人民手中。政府的权力必须按照人民的意志行使，保卫社会成员的生命和财产的安全。在洛克的人民主权理论中，作为一个整体的人民并不直接行使实际上的主权，而是将其委托给一个立法机关来行使。因而立法机关必须为保障人民的权利而存在和运行，并且也只能为实现同样的目的而受到限制。可见，洛克的人民主权学说的制度设计是代议制。

       对人民主权做出决定性贡献的是卢梭。卢梭以其激进的民主主义理论结合社会契约论、人民公意论从而系统地提出了人民主权的理论，他是人民主权思想的集大成者。卢梭认为，主权是公意的具体体现，人民的公意表现为最高权力，“这种意志一经宣示就成为一种主权行为，并且构成法律。”人民是国家最高权力的来源，国家是自由的人民根据契约协议的产物，而政府的权力都是人民授予的。因此，国家的主人不是君主，而是人民，治理者只是受人民的委托，因而主权只能属于人民。国家是由人民按照社会公意立约而组成，又按照人民公意而运作，“主权者除了立法权力之外便没有任何别的力量，所以只能依靠法律而行动；而法律又只不过是公意的正式表示，所以唯有当人民集合起来的时候，主权者才能行动。”[4]

       人民主权，这一政治制度的本质体现，其思想发展到今天，已经形成了一整套的保障和实现人民主权的宪法制度，它几乎成为当代世界各国宪法所确立的普遍的和首要的原则，如代议制度、选举制度等，这些宪政制度都是围绕着人民主权这一基础展开的，是人民主权思想的具体体现。[5]

       （二）预算审查监督是人民主权的体现

       人民主权在财政领域的基本体现就是纳税人主权，即由纳税人来决定国家财政的收入和支出。[6] 在现代法治社会，纳税人的意志通过法律以及纳税人代表机关的行动来体现，因此，实现纳税人决定国家财政的收入和支出就是实现财政收入法定原则和财政支出法定原则，以及由纳税人的代表机关来控制政府的财政收入和支出行为。

       现代社会，议会控制政府财政收支行为的基本制度是预算。预算的核心在于分配稀缺的资源，意味着在各种潜在的支出目标之间做出选择，它暗示着一种平衡以及某种做出决定的程序。[7] 预算在英语中的原意是钱袋、革囊。现代的预算可以繁殖家庭、企业、组织、政府在一定时期或者一定事项的用款与筹集计划。[8] 用于政府，则是指经法定程序批准的政府机关和社会团体在一定期间的收支计划。[9] 预算的审查监督是指作为纳税人代表机关的议会（国会，或者类似的名称，下同）对政府的预算进行审查和对批准的预算的执行情况进行检查监督的整个过程。预算审查监督的主体是纳税人代表机关——议会，客体是政府的预算以及预算执行行为，审查监督的标准是体现纳税人意志的宪法、法律以及经过议会批准的预算。预算审查监督的基本目的是确保议会并最终实现由纳税人控制政府的财政收支行为，在财政领域实现纳税人主权，即人民主权。

       我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会制度对于预算的审查与监督，本质上则是人民行使宪法权力的体现，是预算审查监督的根基。我国是一个单一制国家，作为我国纳税人代表机关的人民代表大会制度吸收了人民主权理论的精华，符合人民主权理论以实现大多数人的公意和维护整个社会的利益的根本要求。