二、代议制政府理论

       （一）代议制政府理论的内涵

       “代议”就其词义而言是“代表商议”、“代表议事”，是指由某一个人代表某一特定的群体，同另一些代表其他群体的人，就彼此共同面临的问题（事务）进行商议、讨论，必要时共同做出决定，以便采取一致行动。[10] 代议制度作为一个特定的术语，是指代议在国家的政治生活领域中具体运用后形成的一种国家政治制度，又称为“代议制”。

       民主的原初含义是指多数人的统治，是由人民掌握统治权力，因此与人民主权是一致的，但人民直接参与的民主只能在人少地狭的城邦制国家存在，即伯里克利盛赞的雅典民主政体。除此以外，只能采取代议制民主，代议制度也是近现代国家广泛存在并采用的民主形式。杰弗逊曾指出：“代议制民主这一新原则的引入使此前几乎所有的关于政府结构的论述都变得毫无用处。”[11] 因此，他主张在北美建立代议共和政体，坚持代议共和政体是一种最合理的政治制度，并由此提出了代议共和政体的原则及改进措施。经典的代议制度（代议制政府或代议制民主）原则在近代是由潘恩开创的，并由约翰•密尔完成的。潘恩认为：“把代议制同民主制结合起来，就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制”。[12] 潘恩主张代议制是针对古代的直接民主制的。而约翰•密尔作为19世纪英国政治改革运动中激进的社会改良主义者，他认为：“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那个政府”，是能够满足社会所有的要求的政府。而“能够满足社会所有要求的唯一政府是全民参加的政府”，即“完全的平民政府”，在这个政府里所有的人参加“即使是参加最小的公共职务也是有益的”。[13]

       代议制民主制度在现代则由帕累托、熊彼特等人发展的，虽然进入20世纪后，随着行政权的扩大而使立法权受到了挑战，但代议制政府理论仍是西方主流的政治理论。帕累托和熊彼特提出的精英民主理论与拉斯基、达尔等人提出的多元民主理论是对代议制理论的发展。熊彼特曾明确否定古典的直接民主理论，认为近代代议制民主并不符合西方民主政治的现实，而精英民主才是当代西方民主模式的真正表现。[14] 因此，代议制民主制度的关键则在于“代议”，而非直接民主理论中统治者与被统治者身份的重合，而代议制政府则可理解为“一种立法权威和政治权威全部或主要掌握在由纳税人自由选举产生的议会手中的政府形式”。[15]

       （二）预算审查监督是代议制政府在财政领域的直接体现

       在财政领域，代议制政府就体现为财政收支的最高权威掌握在由纳税人选举产生的议会手中，议会控制着政府的财政收支。议会控制政府财政收支的基本方式就是对预算的审查、批准和监督。审查和批准体现在政府预算编制完成以后和预算执行之前，而监督则体现在预算执行之中以及执行之后。通过完善的预算审查监督制度，纳税人的代表机关——议会就能够真正将政府的财政收支大权掌握在自己手中，并最终实现由纳税人控制政府财政收支的目标。

       在庞大的财政领域中，议会享有的预算监督权无疑是最重要、最核心的权力表现。作为社会个体的纳税人看来，财富的让渡无疑是除了生存以外最大的牺牲。因此，对处于强势地位的政府的财政收支行为给予一个强有力的监督和制约则显得非常必要，作为由纳税人选举产生的代表机关——议会对于政府预算的审查监督行为也正是代议制政府理论在财政领域中的直接体现。我国的人民代表大会制度虽然与西方的代议制度是不同的两种制度，但预算审查监督制度同样是人民代表大会制度所包含的一项最重要的内容之一，目的就是能够真正将政府的财政收支大权掌握在人民自己手中，并最终实现由人民控制政府财政收支的目标。

       三、权力制衡理论

       （一）权力制衡理论的内涵

       权力制衡理论的渊源可以追溯到古希腊，最早由亚里士多德提出。他指出：一切政体都有三个要素作为构成的基础，即议事机能（部分），行政机能（部分）和审判（司法）机能。[16] 亚里士多德的所谓政体三要素不同于近代意义上的三权分立所体现的权力制衡关系，但它却为权力划分为不同的部分开创了思想先河，可以看作是一种萌芽形态的权力制衡论。继亚里士多德之后谈论分权而又涉及制衡原则的是古希腊政治家波利比阿。他主张建立一种混合政体，即把君主制、贵族制和民主制三种政体结合起来。他竭力赞扬罗马政制中执政官、元老院、保民官三者的权力互相配合与制衡的政体，认为这是罗马兴盛的重要原因。波利比阿认为在罗马的制度中存在着一种各个权力互相制约、防止对方无限扩张的关系。他断言，如果国家由各种权力互相帮助、互相牵制，那么无论在什么危急的时候，都可以成为一种很坚固的团体，除了这种政制之外，再也不能找出更好的政制。[17]

       近代资产阶级权力制衡学说的代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。洛克在《政府论》中，提出了立法权、执行权和联盟权分立的主张，在这三种权力中立法权具有至高无上的地位，行政权和联盟权则属于次要的和服从的地位，政府权力如果成为绝对的不受限制的就会成为专制的，而必然会危害人民的生命、自由和财产。洛克十分重视防止出现政府专制的问题，因而他提出了以人民权力制约政府权力的思想。对于政府侵犯和违背人民利益的行为，洛克很明确地提出“用强力对付强力”的原则，洛克的这一权力制约和革命的思想，是对英国资产阶级进行的反封建革命最热情的有力论证。孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步，在继承洛克三权分立思想的基础上，孟德斯鸠提出了完全意义上的立法权、行政权和司法权分立的原则，并且在历史上第一次提出了“以权力制约权力”的崭新观点，认为相对于政府权力内部的自我约束而言，由立法权力对其实行外部监督是更好的选择。他在其代表作中提到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人们使用权力，一直到遇有界限的地方才休止”，因此“从事务的行政来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[18] 这种权力间的相互制约就是三权分立下的“权力制衡理论”，成为1787年美国制宪会议确立三权分立原则的重要依据，并被法国革命胜利后的《人权宣言》所确认。其后，权力制衡理论就成了资产阶级国家宪法所普遍采用的原则。[19]

       （二）预算审查监督是权力制衡理论的基本要求

       财政收支权是关系国家及其国民生死存亡的重大权力，历史上任何国家和民族的强大无不是因为有强大财力的支持为背景，而历史上大多数国家和民族的衰亡也都是以财政危机的出现为诱因。因此，财政权是国家政治权力中核心的部分之一，历史上的国王无不将财政权视为君主的核心权力之一，而现代社会中的议会，也无不将“控制钱包的权力”作为议会的核心权力之一。[20]

       权力制衡理论强调权力不能没有约束，权力应当在多个主体之间进行分配，并实现相互之间权力的大体平衡，就财政权而言，如果政府拥有全部财政权，则政府就拥有了控制国家的基础，就会导致政府与议会权力的失衡。因此，议会必须分享部分财政权。由于议会是纳税人的代表机关，议会在财政权控制方面应当处于主导地位，所以，预算的审查、批准和监督权应当归属于议会，政府只能享有预算的编制权和执行权。同时，权力制衡理论也不主张议会行使全部财政权，例如，现代各国议会一般不享有预算的编制权和执行权，议会不得直接修改预算并批准预算，议会所享有的预算审查监督权其目的就是制约政府即执行机关管好钱袋子。因此，预算审查监督制度便成为权力机关对行政机关进行监督的一种重要手段，其最基本的理论来源之一就是权力制衡理论。

       当法治化进程在世界各国进一步深入时，财政监督日益走进人们的视野并成为关注的焦点。财政监督的实质就是对政府权力的约束和规范，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动，因此，预算审查监督及其权力的行使程度直接反映了国民权利与政府权力之间博弈关系的现实状况，充分体现了人民主权理论和权力制衡理论在政府财政收支领域的基本要求。

       四、民主与预算审查监督制度的内在联系

       民主与预算审查监督制度具有内在的逻辑联系，民主的理论（如人民主权、代议制政府和权力制衡）是预算审查监督制度的理论基础和指导思想，预算审查监督制度则是民主的基本体现。

       （一）民主是预算审查监督的理论基础

       预算的审查监督是指作为纳税人代表机关的议会对政府的预算进行审查和对批准的预算的执行情况进行检查监督的整个过程。预算审查监督的主体是纳税人代表机关——议会，客体是政府的预算以及预算执行行为，审查监督的标准是体现纳税人意志的宪法、法律以及经过议会批准的预算。预算审查监督的基本目的是确保议会并最终实现由纳税人控制政府的财政收支行为，在财政领域实现纳税人主权。

       民主最基本的含义则是由人民当家作主，从财政的角度，可以解释为由纳税人当家作主。在现代民主制度下，民主主要体现为人民主权、代议制政府和权力制衡。人民主权理论为预算审查监督制度奠定了权力来源基础，代议制政府理论为预算审查监督制度提供了制度框架，而权力制衡理论则为预算审查监督制度提供了基本的方法。没有民主理论与民主制度，不可能产生预算审查监督制度。

       从历史发展角度来看，近代民主制度是从英国开始的，1689年的《权力法案》可谓奠定了近代民主的基础，也标志着近代民主的开始。而此时在财政领域仅仅确立了税收法定原则，即纳税人控制国家的征税权，预算制度此时还处于萌芽状态，更不用说预算审查监督制度了。后来随着议会的权力不断增大，特别是以后在控制政府财政收支方面的权力不断增大，才逐渐产生了现代预算制度。

       1763年，英国把国家财政收支计划说明专称“提出预算案”。[21] 1780年通过了《丹宁议案》（Dunning’s Motion），规定除了君主私人金库和秘密服务钱款外，所有的公共帐户包括王室年俸的支出账户，都要提交给公共账户委员会，成为英国宪法史上的重要转折点。[22] 1782年英国议会通过了《民用基本法案》（The Civil Establishment Act）标志着英国拨款制度发生了巨大的转折。1787年，英国议会通过了《统一基金法》（The Consolidated Fund Act），建立了“统一基金”，政府的全部收入都纳入统一基金账户，所有的支出也通过统一基金账户支付。1822年，英国财政大臣向国会提出了一个完整的预算报表，标志着现代预算制度在英国基本确立。[23]

       通过后文考察美国、英国、德国、日本等国预算审查监督制度的建立也可以看出，这些制度都是建立在民主制度的基础上的，没有民主作为理论指导，没有民主作为制度背景，预算审查监督制度是不可能建立起来的。

       （二）预算审查监督是民主的基本体现

       在现代税收国家中，[24] 人民与政府的基本关系就是税收征纳关系与公共物品提供关系，二者在形式上体现为税收的征收和使用。因此，真正的民主制度应当是纳税人控制了税收的征收和使用的整个过程的制度。纳税人控制税收的征收是通过税收法定原则来实现的，而纳税人控制税收的使用则是通过预算制度来实现的，其中预算审查监督制度是预算制度的核心。由此可以看出，预算审查监督制度是民主制度在财政领域实现的标志，预算审查监督的理论也是民主理论在财政领域的基本体现。没有预算审查监督理论和制度，民主理论和制度就是不完善的，也不可能实现真正的民主理论与制度。

       民主要求人民控制政府的行为，而在税收国家中，人民控制政府行为的关键在于控制政府的“钱袋子”，只要控制了政府的财政开支权，政府就无法进行违背人民意志的行为，因为任何行为都需要财政资金的支持。预算审查监督制度就为民主制度完成了控制政府“钱袋子”的任务。因此，可以毫不夸张地说，预算审查监督制度是现代民主制度的“半边天”。

       从历史发展来看，现代民主理论和制度也是在预算审查监督理论和制度出现以后才得以完善的。英国资产阶级革命及其成果《权力法案》仅仅是奠定了现代民主制度的基础，国王在整个国家中的地位和权力还是相当大的，议会尚未真正成为国家最高的权威，还不能算真正的民主制度。随着预算审查监督的理论和制度的出现与完善，国王在整个国家权力体系中的地位逐渐缩小，最终变成了一个仅具象征意义而不具有实权的“国家代表”。当议会在真正具有了预算审查监督权以后，议会才真正成为了整个国家的最高权威。

       民主与预算审查监督之间的这种内在联系使得预算审查监督制度在现代民主制度中占据重要地位，无论是真正的民主国家，还是标榜的民主国家（如晚清中国以及北洋政府和国民党统治时期的中国）无一不相应建立了预算审查监督制度。同时，民主与预算审查监督制度之间还具有互相促进、互为表里的作用，凡是民主制度比较完善的国家，预算审查监督制度也就相应比较完善，而预算审查监督制度比较完善的国家，民主制度也相对完善。

       本文在民主视野下来探讨预算审查监督制度的相关问题实质也就是想通过预算审查监督制度的完善来进一步完善我国的财政民主制度，从而将我国社会主义民主法治建设推向深入。