第二部分 预算审查监督制度的国际考察

       取他人所长、补己之短，是促进变革和进步的方法。因此，法律移植和法律借鉴成为完善法制的重要手段。对于中国来说，要想加强和完善仍不健全的预算审查监督制度，借鉴它国的先进经验则显得非常必要。西方法治发达国家率先在民主制度下建立了完善的预算审查监督制度，其中比较有代表性的国家包括美国、英国、德国和日本。它们在制度设计上所体现的共同性的指导思想和理论基础可以直接用来指导我国预算审查监督制度的完善，而它们各具特色的具体制度则为我国设计具有中国特色的预算审查监督制度提供了参考的样板。预算审查监督的核心问题包括预算审查监督的主体、程序和方法，本部分论述将以此为主线考察上述代表性国家的预算审查监督制度。

       一、美国的预算审查监督制度

       美国是当今世界上最为发达的市场经济国家，在长期的经济工作中，建立了一套体系比较完整、职责比较分明、依据比较充分的预算审查监督体系和做法，通过各种审查监督，确保各个机构能按照法律要求积极组织财政收入，合理安排财政开支，确保预算资金始终得到很好的管理效果。美国预算审查监督制度的基本特点是：国会下设三个委员会负责预算审查监督，隶属于总统的管理与预算办公室与隶属于国会的预算局以及会计总署具体办理相关的审查事项。预算审查批准的程序比较复杂，其监督方法强调普通纳税人的参与。

       （一）预算审查监督的主体

       美国预算审查监督的基本主体为国会，国会下设三个委员会具体负责预算审查监督职责。这三个委员会分别是：预算委员会、拨款委员会和税收委员会。

       预算委员会于1974年为加强国会的预算监督权力而设立，其基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标。众议院预算委员会成员由5位税收委员会成员和5位拨款委员会成员以及其他常设委员会成员和两大政党的代表组成。参议院预算委员会的成员结构与此类似。

       拨款委员会的基本职责是确定对部门以及主要项目的预算拨款。参众两院拨款委员会设13个拨款小组委员会，每个拨款小组委员会对应若干个政府部门，并负责确定对这些部门及其主要项目的预算拨款。13个小组委员会享有拨款委员会的支出控制权，这些小组委员会通过逐条审议相应的部门预算，提出不同的拨款方式并起草拨款议案，这些议案经拨款委员会审查和讨论后，由众议院提出一项综合性的“拨款法案”，经两院全体会议审议后在财政年度开始以前通过。

       税收委员会仅在众议院设置，其基本职责是对政府提出的税收政策和建议进行审查和评估。参议院的这个职能由财政委员会负责。

       除此以外，总统管理与预算办公室和国会预算局也在预算审查监督中发挥重要作用。为了避免一个内阁部门管理其他内阁部门的事，防止权力过度集中，加强相互制约，提高决策效率，美国于1921年成立了管理与预算办公室，并于30年代末正式从财政部独立出来，独自承担预算审查管理职能。国会预算局是一个专业性、中立性的参谋机构，于1974年根据《预算与扣押控制法》的规定成立的，其基本职责是协助国会制定预算计划，协助国会不超出该计划，协助国会评估联邦法令的影响，协助国会考虑与预算和经济政策相关的事项。国会预算局首先要为两院的预算委员会提供所要求的服务，之后再考虑为拨款委员会、税收委员会、参院财政委员会及其他委员会服务。局长由两院预算委员会推荐，众院议长和参院临时议长联合任命。其余工作人员包括副局长均由局长任命，专业人员中70%以上拥有经济学或公共政策的高级学位。

       美国会计总署也是国会预算审查监督的重要主体。美国会计总署隶属于国会，目前有3500人，其基本职责是对联邦各部门和项目进行审计和评价，对国会履行宪法授予的对政府运行进行监督的职责给予支持或者对国会各委员会完成其法律议程给予协助。根据美国法律规定，会计总署主计长由国会选举，总统任命，任期15年，且不因政府更迭和国会换届而易人。因此，会计总署宣称“独立于行政部门”，基本上不受行政部门的控制。[25]

       （二）预算审查批准的程序

       根据美国1974年《国会预算和扣押控制法》的规定，美国国会审查批准预算的程序为：参众两院预算委员会共同起草预算决议案[26] ，此决议案提交国会通过后由参众两院拨款委员会完成13项独立的拨款法案[27] ，在此基础上国会根据决议案审查批准拨款法案，交由国会通过并经过总统签署后方能生效。具体来讲，美国预算审查批准程序包括以下步骤：（1）国会收到总统预算案以后，将它同时提交两院预算委员会、拨款委员会以及其他对支出有管辖权的委员会、两院税收委员会（众院的筹款委员会和参院的财政委员会）进行审议。（2）国会各专门委员会及其小组委员会就总统预算报告的有关部分举行听证会，并传唤相应的政府各部、各机构的首长及其财政助理，总统手下的管理和预算局局长、财政部部长、经济顾问委员会主席等证人进行作证。同时，国会的各个助理机构，特别是国会预算局要为国会各委员会、小组委员会提供所需的建议、各种材料和数据，在此基础上，各委员会形成对预算收支的意见和估计。（3）各授权委员会[28] 向本院预算委员会提交各自的预算项目授权报告。（4）两院的预算委员会根据总统的预算建议、各委员会的报告和国会预算局的意见，起草各自的预算决议。预算决议提出国会自己预算的授权总额、岁入总额、开支总额、赤字（或盈余）总额、国债总额，还规定各职能项目的预算授权指标和开支指标。在各院形成预算决议之后，交由全院大会投票表决。（5）如果两院通过的预算决议案有所不同，则由两院组成协商委员会，在两院各自的预算决议基础上形成两院共同的预算决议，分别交由两院的全院大会表决。预算共同决议通过之后，国会形成对总的支出和收入水平、赤字或盈余的规模以及债务限额一致意见。（6）众议院各授权委员会完成其授权法案。（7）两院拨款委员会在各自小组委员会之间分配预算授权和支出数额，各小组委员会在此限额内起草拨款法案。（8）众院拨款委员会完成13项独立的拨款法案，并首先向众院预算委员会提交拨款总报告，继而向全院大会报告各拨款法案。（9）众院全院大会对各拨款法案进行辩论、修正和表决，通过以后提交参议院审议。（10）参议院拨款委员会进行审议，并向全院大会报告各项拨款法案，全院大会表决通过。（11）如果参院表决结果与众院不同（通常如此），则两院组成13个协商委员会来解决分歧，协商委员会对法案进行修改并分别由两院进行表决，通过以后送交总统，如总统签署，则拨款法案成为法律；如果总统否决，则拨款法案返回国会进行修改，直至总统签署为止。[29]

       上述预算审查批准过程一般需要9个月的时间。

       （三）预算审查监督的方法

       美国国会除了采取会议讨论、辩论的方式进行预算审查监督以外，还采取听证、审计、公众监督等方法对预算进行审查监督：

       1．听证监督。从当年2月的第1周起，为了起草预算决议案，国会两院预算委员会召开一些专项听证会，听取来自政府官员、学术研究机构专家、企业管理人员、全国性组织机构的代表、议会成员和普通纳税人的意见。在众议院起草拨款法案时，国会各常设委员会和各小组委员会根据各自的职责范围和所涉及的领域举行听证会，邀请有关人士发表建议和意见，并由财政部长及其财政助理到会作证。

       2．审计监督。美国会计总署专门为国会服务，负责对联邦各政府部门和项目进行审计和评价。它围绕国会感兴趣的问题确定审计项目，或者应国会要求或同有关人员协商后确定审计项目。在审计过程中，特别是在正式提出审计报告之前，常常与国会沟通情况，审计报告编制完成后则全部提交给国会审议。会计总署内部还设置了国会关系局，专门负责搜集并向主计长提供有关国会的情况，代表主计长同国会进行一些敏感问题的谈判，以及处理同国会的一些重要关系问题，现在会计总署每年来自国会的审计项目多达600余项。同时，会计总署每年对联邦政府部门的会计报表进行决算例行审计，对每一个部门出具单独的审计报告，这类单项报告每年也有100项左右。目前，美国会计总署的审计范围已经扩展到法律性审计、经济性审计和绩效性审计，而其审计目标也包括合法性和绩效性。[30] 对于某些商业性开支，也会聘请民间的会计公司参与审查。[31]

       3．公众监督。美国预算的审查、批准、执行和监督程序都是比较透明的，并且通过社会监督和舆论监督等方式向公众公开预算执行和审查监督的情况。总统预算草案要在全国公布于众，而且任何党派、团体或部门都可以就预算，提出自己的意见[32] ；美国每年向公众公开的联邦预算以及州预算都有数千页之多，编制十分细致，便于普通公众的监督；国会在审查和辩论预算时，不但允许社会各界自由旁听，有时还进行电视实况转播。这种公开性和透明性，便于普通纳税人对国家预算进行监督，从而迫使有关部门必须提高预算的水平和质量。[33]

       二、英国的预算审查监督制度

       英国议会在审查监督政府预算方面建立了一套严格、透明的制度，稳定健全的财政收入制度和成熟规范的财政支出体系是英国强化财政民主制度建设的具体体现。英国预算审查监督的基本特点是，下院承担主要职责，上院权力较小。下院专门设立与政府部门相对应的委员会来履行监督职能。隶属于下院的国家审计局协助议会进行预算执行的监督。预算审批程序主要在下院进行，避免了两院意见相左的麻烦。预算审查监督的方法比较强调议员的作用。

       （一）预算审查监督主体

       在英国，议会对政府预算有着规范而严格的审查监督制度，其主要职能由议会下院承担。英国议会下院进行预算审查监督的主体包括全院大会、下院委员会以及国家审计局。

       下院全院大会的基本职责是通过立法的方式来对政府上一财政年度、本财政年度以及未来几个财政年度的政策、收支和工作进行控制。具体通过年度授权制、专项拨款制度、拨款审议制度、余款退还制度以及开支审计制度来控制政府财政开支。

       下院各部门委员会对财政的监督则侧重于跟踪各自监管的政府部门的政策和工作，并通过下院联络委员会向全院大会报告所获得的材料。下院国家账目委员会则专门审计政府各部门的开支金额，审计经费的使用效果与效益。此外，英国议会下院自1980年开始，正式设立了联络委员会，以协调各个部门委员会之间的工作，增强对政府财政的整体监督。

       根据英国《国家审计法》的规定，国家审计局独立于政府，其代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府预算运作，向议会报告工作。国家审计局的主要职责主要有三方面：一是检查政府资金的使用人、使用方式、用途是否合法；二是检查中央政府各个帐户应收帐款、国库库存情况、资金数额是否准确，使用是否合法；三是对国家任何机构使用资源进行经济性、效率性、效果性检查。它所审计的对象不仅包括从中央到地方所有政府部门和政府机构，还包括逾半数使用公共资金的社会团体，并负责审计所有“国家贷款基金”（即国债资金）账目。国家审计局每年向议会下院账目委员会提交50多份审计报告，后者在此基础上，再向政府提交报告，指出政府工作中存在的问题，就提高工作绩效提出各种建议。

       （二）预算审查批准程序

       英国的财政年度从每年4月1日始到次年3月31日止，所以每年议会批准政府预算的日期一般在3—4月份之间，具体视议会会期而定。

       一般情况下，英国议会审查批准预算的程序主要包括三个阶段：第一，政府向下院提交支出概算，在每年的3月或4月，财政部向议会下院提交题为《财政状况与预算报告》的新财政年度预算方案，公布今后3年中央和地方政府支出计划总额。其中，财政部特别要向议会报告中央政府各部门下一年度具体的支出计划。第二，由议会下院财政委员会逐项审议并经议会下院2/3多数通过批准后生效。第三，议会通过若干项法案，授权英格兰银行（即英国的中央银行）向政府支付款项。特殊情况下，英国议会还需对政府的紧急概算和紧急统一基金法进行审批。一旦遇有突发事件和紧急情况，政府紧急需要专门款项时，政府要向下院提出紧急补充概算，下院全院大会对此会安排紧急表决程序，并紧急通过新的统一基金法案。而对于政府各部门每年在年度预算法案通过后需要追加的支出，则必须报财政部审查后，提交议会下院审批；中央政府每年安排的几十亿英镑预备费，也需要经过议会下院的审批后才可使用。[34]

       此外，由于英国政府的财政预算收入主要来源于税收，而这些税收政策只有在取得议会批准的前提下才可付诸实施，所以，在监督政府财政预算的程序方面，英国议会除了对财政预算支出有严格的监控要求外，对由此产生的财政预算收入也有一系列明确的规定。议会监控征税活动的主要程序有：听取财政大臣的预算演说；接受征税动议；进行预算辩论；表决筹款决议；审议财政法案；上院审议和国王批准。[35]

       在预算审查批准程序方面，英国议会严格掌握一进一出的财政监控程序，将政府的钱袋牢牢地掌控在议会手中，从而可以有效地监督、控制政府在财政预算收入与支出方面的活动。

       （三）预算审查监督的方法

       英国议会下院在预算审查监督方面所采用的基本方法包括辩论、质询、立法和审计。

       1．辩论。辩论主要存在于下院全院大会对财政监督的过程中，其内容包括预算辩论、概算辩论和国家开支白皮书辩论。在下院全院大会上，各方议员围绕以上内容对政府财政、特别是对政府财政支出进行激烈地辩论，以表明他们对政府预算的意见和对上一财政年度政府财政政策的看法。

       2．质询。英国议会议员有权利通过书面质询和口头质询的方式，获取政府各部门有关开支、决策和工作等方面的信息，并表明他们所关心的问题。

       3．立法。通过立法，全院大会正式表达其对政府过去、现在和未来财年的财政政策及其他工作的意见，立法范围包括制定各项征税决议和征税法、各项概算决议和拨款法。

       4．审计。英国议会财政监督工作启动之前，审计局（独立于政府并受下院领导）先行对政府各单位进行审计，并由审计总长向下院国家账目委员会提交审计报告；预算执行过程中，审计局对财政支出情况进行跟踪检查、督促政府有关部门兑现整改承诺，并负责向议会下院报告审计结果；通过审计，对国家任何部门、机构使用资源的情况进行经济性、效率性、效果性检查。

       需要特别指出的是，英国议会在预算审查监督过程中还依次采取了年度授权制、专项拨款制、拨款审议制和余款退还制等措施来监控政府的财政支出。[36]

       三、德国的预算审查监督制度

       德国作为市场经济比较发达的国家，长期以来，在财政工作中十分重视财政支出监督的作用，建立了完善的财政监督体系，并对财政资金运行的全过程实施监督审查，提高了财政资金的使用效益。德国预算审查监督制度的基本特点是联邦议院只设一个委员会负责预算审查监督，联邦审计院既不隶属于政府，也不隶属于议会，独立色彩较强。其审查监督的方法综合了美国、英国的相关特点。

       （一）预算审查监督主体

       德国预算审查监督的主体主要由联邦议院预算委员会和联邦审计院构成。联邦议院预算委员会在预算审查监督工作中居于主要地位，其对于年度预算的决议是联邦议员全体决定的基础，也是整个国家财政活动的基础。联邦议院预算委员会平均拥有40多位议员，是联邦议院23个常设委员会中最大的一个。预算委员会主席通常由最大的在野党成员担任，其他成员则分别由执政党和在野党联合组成，旨在强调预算委员会对于联邦政府预算的监督作用。

       预算委员会下设两个小组委员会：账目监督审计委员会（简称审计委员会）和欧盟事务委员会。审计委员会监督联邦政府是否有效地使用预算资金，对联邦审计院在年度审计报告中指出的上一财政年度各部门和机构执行预算出现的问题进行审查，并作出决议，就如何解决审计报告中的问题提出建议，通过预算委员会提交联邦议院大会。审计委员会还对财政部提交的包含上一财政年度预算数和执行数的决算案进行审查，以便证明预算执行的合法性。此外，审计委员会除对国家预算进行审查外，也对审计院的监督检查工作质量进行审查。

       联邦审计院是宪法规定的独立的审计机构，既不隶属于议会，也不隶属于政府，其成员拥有司法中立地位，对联邦预算的执行进行独立审计。审查的目标是年终决算以及联邦预算执行和其他预算资金的合法合规性和经济效益性（经济效益性审计，即绩效审计，包括编制预算时进行的可行性审计和预算执行后的决算审计）。联邦审计院还定期向审计委员会提交年度审计报告，最终成为议会对预算审查监督的主要证据。同时，在预算编制过程中，联邦审计院还承担着重要的咨询作用。[37]

       此外，德国预算审查监督的其他主体还包括政府财政部门、政府其他职能部门（均设有财政监督检查委员会）、预算执行专员和社会中介机构，这些监督主体对德国经济运行中的财政资金起到了全面的监控作用，与联邦议院预算委员会和联邦审计院共同形成了完备的财政监督体系。

       （二）预算审查批准程序

       德国联邦议院对预算审查批准程序要求特别严格，一般情况下预算草案[38] 要经过“三读”程序方可通过：一读程序，联邦财政部长向联邦议会说明预算案的重点，议员进行原则性辩论后交付预算委员会审查；二读程序，联邦参议院将预算案的意见送达联邦议会，由联邦议会全院对预算案各部分进行讨论，并作出决议；三读程序，联邦议会就若干修正建议进行讨论或表决。预算案经过三读程序通过后，再次送请联邦参议院通过，以完成预算案的审核程序。[39] 通过的预算草案交由联邦总统、总理、财政部长签署后正式生效成为预算法案，在《联邦法律公报》上颁布。

       为了使预算的执行适应无法预见的发展状况，德国法律还特别规定了特殊情况下的预算审批程序。在追加预算方面，由于预算已正式生效为预算法案，其确定下来的支出数额都是具有约束力的最高限额，所以它只能由立法者即联邦议院或者特殊情况下由联邦财政部加以修改，并且在财政年度内只能追加一次。依照《德国联邦基本法》的规定，联邦财政部还被赋予以宪法权限批准超预算支出或者预算外支出以及发布债务授权法；同时，联邦财政部还可以在一定时期内发布预算禁令来限制职能部门关于预算中已批准的支出资金，但依照《联邦预算条例》，此权限必须与职能部门协商一致后方可施行，并向联邦最高行政机构发送情况报告书。

       （三）预算审查监督方法

       与英国议会的审查方法相似，德国议院对预算进行审查时通常使用辩论、质询和审计的方法加以监控财政收支。

       1．辩论。辩论贯穿于预算审议的整个阶段。“一读”期间，联邦财政部长向联邦议会说明预算案的重点，代表各党派的议员对预算案的基本论点进行原则性辩论，然后交付预算委员会进行审查；“二读”阶段，由预算委员会向全体大会提交该委员会对预算草案的审查结果并做出说明，大会议员听取审查结果后开始对部门预算逐一进行辩论；“三读”过程中，联邦议会对二读阶段完成的修正预算法案进行辩论，并最后表决是否通过预算草案。[40]

       2．质询。质询主要存在于议会在预算资金使用阶段的审查监督过程中，其目标是检查各部门的预算资金是否按照预算法案的规定进行使用。预算资金在使用阶段，首先受到有关部门的监督检查。议会预算委员会对联邦政府财政部的资金使用可随时提出问题，进行质询。另外，议会议员都有权随时对预算执行情况提出疑问，要求各部门解释。[41]

       3．审计。德国联邦设有专门的审计院负责对预算进行监督，联邦审计院独立于联邦政府，独立决定审计的时间、地点和内容，其官员不能被解雇。联邦审计院在预算监督方面的主要职责是审计预算单位的预算支出是否合法合规、是否经济节约，而重点则在于绩效性审计。在审计工作结束之后，通常要与被审计单位交换意见，并下达审计通知，提出改进的要求和建议。[42]

       此外，德国预算审查监督领域还存在着一种社会监督方式。社会中介机构受政府委托对国家投资的企业、单位以及社会团体进行审计检查以监督财政资金的运行状况。

       四、日本的预算审查监督制度

       日本对于预算审查监督的目标主要体现在预算政策的长期性、预算编制的规范性和预算审查的透明性方面。作为预算审查监督的主要主体，日本国会在预算审批程序方面的设置受美国的影响较大，两院均有预算审查监督权，而其会计检查院的设置则明显受到了德国的影响，独立色彩也比较强。其预算审查监督方法则综合了英美等国的特点，主要通过咨询、辩论和审计的方法对预算编制和使用情况进行监督。

       （一）预算审查监督主体

       日本的预算审查监督制度中主要的监督主体是国会众议院预算委员会和日本会计检查院。

       众院预算委员会是众院最重要的委员会，也是各委员会中委员人数最多的，人员编制为50人，其主要职能就是对政府的预算编制进行审查监督并负责监控预算执行情况。一般情况下，预算委员会享有优先审议权，预算案只有在预算委员会审议通过后方可提交众议院审议。此外，众议院和参议院还分别设置了决算委员会，负责对决算的审议，后将通过的决算法案提交大会审议。

       日本会计检查院独立于内阁和国会，其决策机构是由三人组成的检查官会议。检查官由内阁提名、国会同意。会计检查院的必要检查对象包括国会、行政、司法部门以及国有资本在1/2以上的法人等。检查主要围绕预算资金使用的正确性、合规性、经济性和有效性展开。会计检查院在预算监督中的主要作用是对预算执行结果的确认和对决算进行审查监督，此外，与日本财政部在预算编制以及执行过程中进行沟通也是其重要职能之一。

       （二）预算审查批准程序

       每年的6月至次年的3月为日本政府预算编制期，这段时间内阁相关人员根据经济发展状况提出编制预算的基本要求，并在上年基础上压缩财政比例，限定支出规模，同时对各部门预算要求进行初步汇总，经内阁讨论修改后作为内阁预算提交国会审议。在预算编制期间，国会有关方面（议员、工作机构等）就预算编制有关事项与政府有关方面保持接触和沟通。这种事先参与的重要目的是让国会对预算编制案的编制情况有所了解，并且可以由在野党对其充分反映预算意见。

       日本国会众议院收到预算案后先交由预算委员会进行审议，预算委员会以预算支出管理为审查重点，同时审查政府预算是否符合本国宪法的原则规定。在此审议过程中，通常要进行一般咨询和集中咨询，并邀请专家召开分组会议进行讨论。然后，预算委员会负责组织对预算草案的辩论，并在审议通过后提交众议院大会进行投票，通过后于3月初将预算草案提交参议院。

       在参议院里由预算委员会主持对预算草案的辩论，然后该委员会将委托特别委员会对预算进行审议。在参议院的全体会议批准通过后，预算就具有了法律效力。[43]

       （三）预算审查监督方法

       日本国会进行预算审查监督的基本方法包括咨询、辩论和审计：

       1．咨询。众院收到内阁提交的预算案后先交由预算委员会进行审议。预算委员会在审议过程中依照惯例要求以内阁总理大臣为首的全体国务大臣出席，由各政党的代表议员就国政的各个方面进行咨询。咨询分为一般咨询和集中咨询，并召开分组会议，必要时邀请专家参与。在审议咨询过程中还要举行听证会，并允许公众旁听、电视转播。此外，参众两院决算委员会在对决算进行审议时的咨询，政府和会计检查院负责对决算进行说明和答辩。

       2．辩论。为了方便理解，根据“总额主义原则”，国会要求政府将所有的支出尽可能详细地编入预算中，政府在提交预算草案的同时，还需要按照不同的分类提交汇总表和分类预算表，包括按部门分类支出、按政策目的分类支出和按经济性质分类支出。国会议员根据详实的预算列表对每一项财政政策都要进行激烈地辩论，并提出质疑，由政府做出解释。在预算草案由众院提交到参院审议过程中，参院预算委员会将负责对预算草案进行辩论，并委托特别委员会对预算进行审议，在参院全体会议批准通过后方具法律效力。因此，每年的预算审议阶段是首相最难熬的时光。[44]

       3．审计。会计检查院在预算审查监督过程中发挥着重要的审计检查作用。依照日本宪法规定，决算在提交国会前，要先将决算的确切计算送交会计检查院，接受会计检查院的审计检查确认。会计检查院对决算作出检查报告，连同政府决算一并送还内阁，并提交给国会。另外，每年的春季，由财政部向会计检查院作预算编制情况的说明，在检查报告完成以后，会计检查院向财政部予以反馈，由财政部负责改进。

       五、发达国家预算审查监督制度给我国的启示

       通过对上述四国在预算审查监督主体结构、预算编制审查程序以及预算监督实施方法等方面的国际考察，可以看出，国外普遍重视财政监督工作，尤其是对财政预算支出方面的审查监督，其具有的一些先进经验值得我们学习和借鉴。上述四国的预算审查监督制度在世界主要发达国家中比较具有代表性，分别代表了两院制和一院制的预算审查监督模式[45] ，议会型和独立性审计监督制度以及各种具有代表性的审查监督方法。虽然它们的具体制度各不相同，但是其中所体现出来的基本原则与指导思想是相同的，充分挖掘和借鉴这些基本原则和指导思想是完善我国预算审查监督制度的重要基础性工作。这些具有共同性的基本原则和指导思想包括以下几个方面：

       第一，预算审查监督是议会的重要权力和职责，必须保证议会有能力履行其职责。预算审查监督作为议会的权力和职责几乎是世界各国一致的做法，它是民主的基本要求，是人民主权理论和代议制政府的具体体现，也是权力制衡理论的基本形式，上述四国的制度设计更是充分体现了这一点。预算审查监督是四国议会最主要的职能之一，它们的议会均设置了专门进行预算审查监督的机构，这些专门机构在整个议会的结构中不仅在人数上是最多的，在职能作用方面也是最重要的，而且还有一系列的制度和主体来确保议会有能力履行各种预算监督的职能。因此，我们发现，议会与政府之间在财政预算方面的职责清晰与权限明确是议会对政府进行预算监督的基本前提条件。通过有效的政治体制性安排，在宏观政治权力结构性配置层面解决议会与政府的权力分配关系，是形成规范化与制度化的议会预算监督过程的基础。[46] 议会对政府预算监督的程序化和制度化，确保了政府对作为“人民主权”的代表者——议会的回应性和负责任性，从而使国家民主与法治建设在正确的轨道上平稳的运行。由此，发达国家给我们的第一点启示就是，应当重视代议机关对于预算审查监督的职责分配，明晰权限范围，保证其在发挥监督作用时的能力。

       第二，审计机关作为预算监督的重要主体必须具有足够的独立性，独立性是预算审计制度的基石，它主要包括审计计划的独立性、审计过程的独立性和审计报告的独立性。上述四国的审计机关或者隶属于议会，或者独立于政府和议会，相对于其监督的对象——政府而言，都具有比较高的独立性。审计作为预算执行监督的重要手段具有其他手段所不可替代的地位，其基本的功能可以比喻为议会的“眼睛”，它可以发现事实和真相。审计机关的审计结果直接决定了议会所采取的应对措施。因此，审计结果的真实与否就决定了议会监督的真实效果。为了确保审计的公正和真实，必须保证审计机关自身的独立性。对比我国预算审计监督制度，审计机关作为预算监督的重要主体缺乏真正意义上的独立性，导致审计结果披露受到限制、审计监督留有空白、审计目标和重点不稳定，怎样确立合理、有效的预算审计监督的独立模式，可以从上述国家的立法实践中得以借鉴。

       第三，预算审查监督必须确立科学、严格的审查批准程序，以此确保预算审查监督工作的严肃性与规范性。关于预算的审查批准程序，各国都在实践中形成了一套行之有效的制度。如美国国会审查批准预算程序中，在通过拨款法案之前必须审议通过一个预算决议案，后参众两院拨款委员会才能在此基础上起草预算拨款法案，交由国会通过并经过总统签署后方能生效。在英国，审计长需对政府预算收支情况进行独立核算后作出报告，并提交给下议院，由下议院表决通过。德国联邦议院对预算审查批准程序要求特别严格，一般情况下要对预算草案进行三次审议方可通过，该程序期间预算草案需要依次经过联邦财政部做出报告，预算委员会进行审查、讨论，大会议员听取审查结果并最终完成所有修正预算法案和决定。预算草案交由联邦总统、总理、财政部长签署后正式生效成为预算法案，在《联邦法律公报》上颁布。上述发达国家议会对政府财政预算监督的程序化与制度化、规范化的监督过程是西方国家政治文明的基本标志与体现，对推进中国人大预算审查批准的程序化与规范化有很强的借鉴与启发意义。

       第四，预算审查监督必须充分运用议会的基本监督方法：质询与辩论。议会的民主性体现在“议”上，只有议员进行了充分的审查、讨论和辩论，才能真正发挥议会的监督职能。议员的审查和辩论必须与质询相结合才能真正让议员的观点在政府官员身上发挥作用。上述四国议会在进行预算的审查监督时都充分采用了质询和辩论的方法。同时，议会对预算的审批程序也是比较复杂的，其目的也是为了保证议员能够充分行使审查、讨论和辩论的权利，从而保证所通过的预算以及预算的执行能够真正体现议会的意志，并最终体现全体纳税人的意志，这就是民主在预算审查监督中的充分体现。相比之下，我国在预算审查监督工作中所应用的方法较为单一，预算编制不够公开，预算执行难以透明，不利于监督主体以及纳税人有效地监控政府预算。而上述各国都对预算审查监督的方法进行了充分而详尽的规定，这些规定促成了议会预算监督的规范化和科学化，对于改进和规范我国预算监督的方法提供了模式参考。