第四部分 我国预算审查监督制度的完善

       预算审查监督制度是民主的基本体现，因此，我们必须在民主的背景下，结合人民主权理论、代议制政府理论以及权力制衡理论的基本要求来探讨我国预算审查监督制度的完善问题。法治发达国家的先进理念应当作为指导我国预算审查制度完善的重要思想，而其经过实践检验的成功的具体制度设计可以作为完善我国相关制度的借鉴。在民主视野下，我国预算审查监督制度的完善应当从以下四个方面入手：完善我国预算审查监督的主体制度、规范我国预算审批的程序制度、改进我国预算审查监督的方法、健全我国预算法律责任制度。

       一、完善我国预算审查监督的主体制度

       人民主权理论在财政领域要求纳税人及其代表控制国家的财政收支大权，因此，完善我国预算审查监督制度的基本目标是确保人大有能力真正承担起预算审查监督的职能。结合法治发达国家的成功经验以及我国的现实国情，完善我国预算审查监督的主体制度应当从以下四个方面入手：提高人大及其常委会审查监督能力、提高财经委和预算工委审查监督能力、增强国家审计署独立性以及发挥广大纳税人的审查监督作用。

       （一）人大及其常委会审查监督能力的提高

       全国人大及其常委会以及地方各级人大及其常委会肩负着预算审查监督的重任，因此，完善预算审查监督制度必须首先提高人大及其常委会的监督能力。决定和影响人大及其常委会监督能力的因素主要包括审查监督的对象、审查监督的方法、审查监督的时间以及人大代表自身的素质。关于审查监督的对象、方法和时间问题我们在其他部分进行讨论，这里重点讨论人大代表自身的素质。

       为了增强人大及其常委会审查监督预算的能力，必须加强对人大代表和委员的培训，使其具备基本的履行人大代表职责的能力，例如，编写和发放一些预算审查监督基础知识的学习材料，各地方人大定期举办一些培训班和讲座，聘请相关专家讲解一些基本的知识。另外，为了增强人大及其常委会整体的监督能力，可以设置预算审查监督顾问委员会，聘请相关专家担任顾问委员，协助人大及其常委会履行预算审查监督职责。

       （二）财经委和预算工委审查监督能力的提高

       各级人大所设置的财经委或者类似机构、各级人大常委会设置的预算工委或者类似机构对于各级人大及其常委会预算审查监督职能的履行发挥了巨大的作用。但是也存在一些问题，首先，设置了专门进行预算审查监督的具体部门以后，其他部门或者代表就认为预算审查监督不是自己的职责，所谓人大及其常委会的监督职能实际上就转变为这些具体部门的监督职能了，因此，设置专门的部门负责预算审查监督工作，反而缩小了实际从事这一工作的人员数量。其次，财经委、预算工委及其类似机构的人员数量比较少，由于其本身还承担着很多立法起草和审查工作，因此，真正用于预算审查监督的人员和时间相对更少，再加上其中的工作人员，特别是委员，并不一定是预算工作的专家，想要监督比自己更具专业素质并且人数众多的政府机关所编制的预算，难度和实际效果可想而知。

       在不能苛求财经委的委员具有较高预算专业素质的条件下，应当增强相关工作机构（如预算工委）中工作人员的素质，特别是可以聘请高校、研究机构的专家学者协助预算工委进行预算的审查监督工作，一些从政府预算实际部门退休的领导专家也可以被聘请到预算工委中协助进行预算的审查监督。

       （三）国家审计署独立性的增强

       世界各国一般均设置了审计机构来协助议会进行预算的审查监督工作。[58] 而且，审计机构一般均具备较高的独立性。例如，法国设置了审计法院，负责监督预算的执行。审计法院设置了七个法庭，共同负责对政府各部门预算执行情况进行全面的监督。审计法院在年度结束后要向国会提交决算草案（财政部另提交一个决算草案）。这是为了避免政府弄虚作假、隐瞒财政赤字或其他事情。法国审计法院是一个独立的监督机构，其经费具有独立性（由国会批准），可以根据自己在监督过程中发现的问题，提出自己的独立于政府的批评、质询和意见，具有较强的客观性、独立性和可靠性。[59]

       在我国审计管理体制中，国家审计署隶属于政府，在经费和人员配置等方面均受制于政府，地方审计机关是地方政府的组成部门，其干部任免、人员编制、经费供给都由地方政府负责。在此状况下，审计机关如果要想真正监督各级政府在财政预算执行中的违纪违规行为，其监督力度、执法力度、审计成果的运用就可想而知了。[60]

       针对我国而言，改革的基本思路是增强审计机关的独立性，建议在第一步改革中，实现审计机关的垂直领导，其干部任免、人员编制和经费供给都由国家审计署统一负责，地方各级审计机关可以同时受地方各级政府指导，但不受其制约。在第二步改革中，实现审计机关独立于政府，可以隶属于全国人大及其常委会，或者作为一个既不隶属于国务院，也不直接隶属于全国人大及其常委会的相对独立的机构，审计长由总理提名，全国人大通过，任期可以适当延长至10年。除非具有渎职或者其他违法行为，否则不能予以免职。审计署的其他主要领导人员由审计长提名，全国人大常委会通过。地方各级审计机关的负责人由上一级审计机关的负责人提名，同级人大通过。其他领导则由同级审计机关负责人提名，同级人大常委会通过。地方各级审计机关负责人任期为8年。

       （四）发挥广大纳税人的审查监督作用

       预算作为纳税人的代表机关控制政府开支纳税人税款的行为，纳税人理应具有审查监督的权力。这种审查监督不仅仅是通过纳税人的代表机关来进行，还可以通过纳税人的其他社会团体、利益集团、新闻媒体甚至纳税人个人来进行。这既是纳税人主权的体现，也是财政民主原则、财政公开原则的具体要求。

       我国的人大及其常委会一方面由于人力和时间的不足，无法充分履行预算审查监督的职能，另一方面则又将广大纳税人排除在预算审查监督的主体范围外，这实际上是一种很令人感到遗憾的事情。如果能够充分发挥广大纳税人的积极性、主动性及其聪明才智，恐怕没有任何一种政府的违法开支行为不能被发现，再高明的政府也无法躲避广大纳税人明亮的目光。因此，发挥广大纳税人的预算审查监督作用是真正能够实现预算审查监督目标的重要举措。

       就我国现实状况而言，可以首先考虑在预算的初步审查阶段就召开纳税人代表组成的听证会，广泛听取纳税人的意见，对于预算草案的大体内容也予以公开，在人大全体会议审议预算草案时，允许新闻媒体进行报道。在取得一定经验以后，建议将预算审查监督的整个过程完全公开，除涉及国家秘密的必须保密的以外，其他任何与预算相关的文件都予以公开，允许纳税人自由讨论，自由向立法机关提出建议，人大全体会议审议预算的过程也允许普通纳税人旁听，允许新闻媒体现场直播。预算的执行过程和审计结果也应当予以公开，让纳税人清楚自己的每一分钱是如何使用的。

       二、规范我国预算审批的程序制度

       规范的预算审批程序制度是整个预算审查监督制度完善的前提。预算的审查批准是预算审查监督的重要环节，而程序的完善与否则是该环节能否真正起到监督作用的关键性因素之一。我国预算审查批准的程序存在较大改进空间，当前应当着重完善预算编制的基础性工作，延长预算审查的时间，完善人大审批程序。

       （一）预算编制基础性工作的完善

       完善预算审查批准程序必须首先做好预算编制的基础性工作，只有预算草案更加详细、更加明确，人大才能对其进行实质性审议，才能真正发挥审查监督的职责。针对当前预算编制中存在的编制方法落后、编制内容较粗、预算安排不准确等问题,一些地方已对预算编制方法进行改革，开始着手编制零基预算和部门预算。零基预算是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算能克服我国长期沿用的“基数中增长”预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理性和可能性出发。实行零基预算由于不受上年因素的影响，所以，可以细化预算，提前编制预算。[61]

       为了切实改变由于预算编制的粗糙和仓促而带来的预算执行和监督的被动局面，从而提高预算的审批质量和效果。应从以下方面做出努力：第一，延长预算编制时间。只有提前编制预算，才有可能细化预算，提高预算的准确性、科学性和透明度；第二，规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当对各级预算的编制程序进行科学设计；第三，强化预算编制细致性的要求；第四，编制年度滚动预算。

       广东省近年来的改革可资借鉴。2001年，广东省政府首次尝试编制相对细化的预算案，7个省级部门的预算向人大代表公开。2003年，预算公开的省级部门增加到102个。2004年，扩大到115个部门，几年前几页纸的草案文本，如今成了一本3厘米厚、重1.5公斤的大手册，达540页。在2004年的广东十届人大二次会议上，省财政厅向大会提供“广东省各级各部门2004年预算数据系统”，即由省财政厅在代表驻地提供并安装24台电脑，代表可电子查询115个省级预算单位2004年的部门预算，了解其收入支出情况、基本支出情况、项目支出情况及预算说明，并在2004年实现财政与省人大联网工作，这意味着今后财政每一笔开支人大常务委员会都会知晓，人大常务委员会可对预算执行进行同步监督。从上述可知，从政府角度的预算草案的明晰化和详细化改革已经成绩显著、令人赞许。[62]

       通过借鉴广东省近年来的改革经验，建议我国加快对预算编制方法的改革步伐，最终全面实现零基预算，编制部门预算，细化预算科目。努力把预算草案变成一个人大代表能够看的懂、看的明的详细收支帐目表，让人大代表知道在下个财政年度政府是如何开支每一笔收入的。

       （二）预算审查时间的延长

       预算审查是一件复杂、细致的工作，没有一定的时间准备是不可能真正对预算进行全面、细致的审查的，因此，为了充分发挥人大对预算的审查监督职能，必须延长预算审查的时间。建议，提早立法机关初步审查政府预算的工作时间。由于预算编制时间已提前，建议明确规定各级预算草案必须在人大会议召开前3—6个月提交人大常委会进行初步审查，以保证人大有充足的时间进行广泛和实质性审查。另外，应当提前1个月将预算草案印发全体代表，因为人大会期不宜过长，会前提前印发预算草案，可以保证人大代表有充分的时间审查预算草案。

       就地方人大而言，地方人大的会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告上，加上预算草案要到临近大会举行时才印发给代表，且只有分类、款的数字，没有分项、分部门的数字，透明度很低，预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚，所以，必须提早立法机关初步审查政府预算的工作时间，否则其对预算的审查难以起到实质性的作用。[63]

       （三）人大审批程序的完善

       议会审批预算是议会的一项重要的职责，正如由学者所总结的：“召集平民院开会的原始道理在于国王的财政需求，平民院的权威及影响来自、也一直是它对征税和政府开支的批准权以及批准之前的审议权”，“对政府费用的征集和控制，乃是平民院生存的核心”。[64] 因此，议会审议和批准预算的程序必须相当完善才能够真正实现议会对预算的审查和对政府开支的控制。通过对上述四国预算审批程序的考察，各国议会审议和批准预算的时间都比较长，程序也比较复杂，在程序制度层面保障了预算监督权的行使。

       在程序制度保障方面，建议我国的预算审查批准程序也实行“三读”制度。[65] “一读”时，由财政机关代表政府就预算草案做出说明，财经委委员提出审查意见，开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“二读”时，财经委就政府整体预算草案形成财经委的初步审查决议，然后交由人大各专门委员会以及各代表团讨论，财经委汇总各专门委员会以及各代表团的意见，提出供人大全体会议讨论的预算审查决议；“三读”时，由人大全体会议讨论通过财经委起草的预算审查决议，通过预算。

       在审批的具体制度方面，建议实行分项审批制度，拓宽预算审批权的范围，加大预算审批的力度。在当前预算编制过于粗放的情况下,预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成，预算审批应当由现在的综合审批方式改为分项审批。所谓分项审批，是指预算审批时，根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案，预算编制部门分别就各个议案做出说明，财经委也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告，人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些，但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下，一旦预算草案被否决，即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目，其来年的预算经费也会被搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批，则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决后产生严重后果的担心和顾虑，他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过审批。分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的处罚，因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，督促其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[66]

       三、改进我国预算审查监督的方法

       权力制衡理论要求通过人大的权力来制约政府的权力，因此，在预算审查监督方面要求人大有足够的权力和“手段”来制约政府的财政权。预算审查监督的方法是确保监督能够真正发挥实效的关键因素，而这也正是我国预算审查监督制度比较薄弱的环节，改进我国预算审查监督的方法应当完善事先审查审议方法、完善审计监督方法以及增强预算审查监督的透明性。

       （一）完善事先审查审议方法

       在人大全体大会审议预算草案之前，人大的具体工作部门以及财经委应当进行充分的事先审议。事先审议的时间应当延长，应当聘请社会各界的专家学者协助财经委、预算工委及其类似机构进行预算的审查工作。另外，可以考虑通过召开座谈会、听证会的方式听取普通纳税人的意见，也可以将部分预算草案的内容予以公开，纳税人可以进行讨论并向立法机关反映意见。

       （二）完善审计监督方法

       审计是各国议会监督政府预算执行情况的核心手段之一，其制度已经比较完善。例如，法国国会审查预算决算草案时，讨论主要涉及到审计法院的审计结论。每次议会开会，主席或财政委员会都要召见审计法院院长，听取他们对决算的意见，并向审计法院院长提出咨询，或要求审计法院院长就报告中的一些问题进行解答。议会的财政委员会或由其委派的调查监督委员会有时会要求审计法院对其监督的机构和服务部门的管理情况进行调查，并作出书面报告。国会在审查过程中对于没有列入当年年度预算的项目和临时进行修改后实施的项目要进行补充审议、批准和通过。对于已经列入的项目但发生了超支的，在决算时应把追加拨款补上去，使之平衡。对于追加项目需要补充拨款的，政府必须在当年财政年度结束前把补充草案提交给议会，在议会审议通过后才能作出最后的决算。决算修改草案提交给议会要附上年度预算执行情况表。该表由公共会计人员编制，该表应详细列出该单位的预算，说明根据财政法履行的全部收支情况，解释拨款超支原因和一些不包括在预算中的收支活动发生损益的原因，检查有无违反年度财政法。公共公计人员编制的年度预算执行情况表要报送给审计法院，由审计法院作出审计结论。[67]

       《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》已经提出了加强对中央预算执行审计的任务：国务院审计部门要按照真实、合法和效益的要求，对中央预算执行情况和部门决算依法进行审计，审计出的问题要限时依法纠正、处理。国务院应当向全国人民代表大会常务委员会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，必要时，常务委员会可以对审计工作报告作出决议。在《关于1999年中央决算的审查报告》中，除了提出要提交全部国务院组成部门的部门预算外，还提出了“进行决算审计，逐步做到国务院向全国人大常委会提交中央决算前，中央各部门决算均应经过审计机关审计并由审计长签署意见”的要求，这就是后来被称为“部门决算审签”的制度。

       今后要对“部门决算审签”制度不断完善，进一步加强审计监督工作。依法加强审计监督，对经全国人大批准的中央预算的执行情况，要加强审计，把人大审查监督预算的重点作为审计工作报告的重点内容。对有二次分配权的部门和单位，要加大审计力度。要扩大对部门决算审签的范围。对四家金融资产管理公司要进行全面审计，并将审计情况向全国人大常委会专题报告。督促各部门、各单位严格财务管理，完善内部控制制度。对近几年审计发现的违法违规问题，既要加大惩处力度，又要从体制上和制度上提出解决问题的办法。最后，应当依法推进审计结果公告制度的实施。

       除此以外，完善审计监督方法，还应对政府投资强化“成本—效益”评估。财政投资支出，有必要按照“成本—效益”理论的要求，建立一整套效益评估的体系和方法，对各项投资预算支出进行详细的评估和考核，避免资源配置不合理、盲目建设、重复建设、资金浪费，提高投资支出的经济效益和社会效益。[68]

       （三）增强预算审查监督的透明度

       提高透明度是真正对预算起到审查监督作用的重要手段。利用现代科技手段，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能减少预算管理过程中的随意性；建立有效的预算监督机制，建立政府与公众之间畅通的信息沟通渠道，从而增强预算的透明度。

       实现预算执行和报告的公开机制。一是公开财政预算的执行情况：定期公布现行财政政策可持续性的长期报告，公布综合的滚动的中期预算框架，以此作为财政管理的基础；公布预算单位的财务执行情况以及月度、年度预算报告等。二是确保公开信息资料的真实性和有效性。建立相关机制，确保政府会计和财务报告标准的统一性和公开性，并使整个公开过程独立于政府；财政预测和结果应一致，对所有重大不一致情况均需作出解释；审计机关及相应机构应向立法机构和公众报告所有与财政政策真实性和透明度有关的事务等。[69]

       四、健全我国预算法律责任制度

       健全的预算法律责任制度是预算审查监督制度完备的重要体现。预算监督真正落到实处必须有严厉的法律责任作为后盾，没有法律责任的监督只能是形式上的监督。在此，本文针对预算违法行为的法律责任问题作为健全我国预算法律责任制度的主要研究对象着重进行探讨，在预算监督法律制度层面确保预算审查监督落到实处。

       （一）我国预算违法行为法律责任的现状

       目前，我国《预算法》规定了三类预算违法行为及其法律责任：（1）各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任；（2）违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分；（3）隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

       上述规定一方面很不全面，没有将预算审查监督整个过程中所可能出现的各种违法行为予以规范，另一方面，法律责任的规定也比较轻微，主要是行政责任，没有涉及到刑事责任和政治责任。

       （二）拓宽法律责任覆盖的领域

       完善预算违法行为的法律责任首先要将各种预算违法行为均纳入法律制裁的范围，例如，预算没有被通过的行为，决算没有被通过的行为，各级政府变更预算的使用范围但并未出现收支失衡或者增加债务的行为以及政府扣留相关款项的行为。这些行为都是明显违反预算法定原则的行为，应当对其构成要件进行研究并在法律中予以规定。

       缺乏法律责任的法定义务往往都无法得到切实的遵守和履行，作为控制政府财政收支行为的预算制度就更是如此。如果仅仅规定了某些法定的义务而没有规定相应的法律责任，这种义务只能是“劝导性”的，而不可能是“强制性”的。所以，只要是法律所规定的强制性的义务，都应当附带违反该义务的相应法律责任。当然，对于那些法律所规定的非强制性的义务，本身并不存在违反的问题，因此，也可以不规定相应的法律责任。

       （三）加大处罚力度和增加责任形式

       完善预算法律责任制度需要加大对预算违法行为的处罚力度，并且增加法律责任的形式。目前我国《预算法》对于预算违法行为仅仅规定了行政责任，对于经济责任和刑事责任没有规定。同时，我国《刑法》中也没有专门针对预算违法行为的处罚。相关人员的违法行为只能在符合贪污贿赂罪和渎职罪的构成要件之时，运用这些罪名来处罚相关责任人员。

       对于严重违反《预算法》构成犯罪的，应当依照《刑法》的有关规定追究刑事责任，如贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等。如果《刑法》的相关规定不够明确，无法成为追究预算违法行为刑事责任的依据，可以通过修订《刑法》增加相应罪名或者明确相关规定。例如，既然目前《刑法》中已经有“徇私舞弊不征、少征税款罪”、“国家机关工作人员签订、履行合同失职罪”以及“环境监管失职罪”，我们完全可以针对预算违法行为单独设置“徇私舞弊擅自变更预算罪”、“徇私舞弊隐瞒预算收入罪”、“徇私舞弊擅自动用国库库款罪”以及“预算执行监管失职罪”等。由于大量预算违法行为背后都具有经济动因，因此，对于预算违法行为在处以行政责任和刑事责任的同时，可以处以罚金或者没收个人财产的经济责任，使违法行为人在经济上无法获得相应的利益。

       另外，还应当增加法律责任的形式。法律责任并非仅仅是通常所谓的民事责任、行政责任和刑事责任，可以考虑增加相应的政治责任，即如果预算没有被通过，或者决算没有被通过，负有直接责任的领导要引咎辞职。[70] 关于引咎辞职这一责任，已经在很多领域被试点并取得了良好的效果。[71] 预算违法行为由于更多的是政府机关以及政府机关主要领导违法，因此，可以更多地考虑引咎辞职的法律责任。特别是针对预算被否决的行为，对于负有领导责任的主要领导可以考虑采取引咎辞职的责任。

       （四）完善预算被否决的补救措施

       预算被否决或者被部分否决是西方发达国家经常出现的现象，对此，相关国家都规定了相应的补救措施。我国预算法也应当规定预算未获通过的补救措施。如果预算被否决，可以考虑的补救措施有：（1）预算年度开始以后，如果没有生效预算以供执行，则暂按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。（2）被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大常委会审批。（3）财经委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大常委会报告。（4）预算修正案由人大常委会全体组成人员的三分之二以上表决通过。（5）人大常委会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目，其拨款额高于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额；其拨款额低于生效预算确定的标准的，在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。

       结 论

       预算审查监督是现代议会的基本职责之一，是民主在预算领域的表现，也是体现议会权力和纳税人主权的基本制度，其背后所体现的是人民主权、代议制政府和权力制衡理论，如何完善我国的预算审查监督制度是我国预算制度改革所面临的重大理论和实践问题。这一问题的解决，将不仅对我国预算法律制度的完善产生积极的影响，对于我国整个法治建设以及民主建设都将发挥巨大的推动作用。

       从发达国家的预算审查监督制度可以看出，民主制度下的预算审查监督制度的核心是三个方面：预算审查监督的主体、预算审查批准的程序以及预算审查监督的方法。完善我国的预算审查监督制度必须从完善我国预算审查监督的主体制度、规范我国预算审批的程序制度、改进我国预算审查监督的方法和健全我国预算法律责任制度入手。由于在民主制度下完善预算审查监督制度的最终目标是实现纳税人对政府财政收支的控制，也就是实现纳税人主权，因此，充分发挥纳税人的积极性和聪明才智是完善预算审查监督制度的基本指导原则。在具体制度的设计中必须充分体现出对纳税人的尊重和信任，必须更多地倾听纳税人的声音，更多地发挥纳税人的主动性。

       我国在完善预算审查监督制度时，应当遵循的基本原则就是民主原则，所应当参照的基本理论就是人民主权、代议制政府和权力制衡。提高人大的预算监督能力、延长人大的预算审议时间、规范人大的预算审批程序、提高审计机关的独立性、增强预算审查监督的透明度等具体措施都必须以民主为指导原则，以动员整个社会的纳税人的资源为最终落脚点。因为这本来就是纳税人的事情，只不过纳税人将他们委托给了自己的代表机关——议会而言，当议会无力履行或者不能更好地履行自己所肩负的纳税人的重托时，将这一重任适当分给纳税人一些，或者邀请纳税人与自己共同承担这一重任，应当是议会最理智、最正确的选择。