第三部分 我国预算审查监督制度的演进分析

       财政权是议会的传统职权之一，也是各国议会普遍享有的一项重要权力，西方国家形象地将议会的财政权称为“掌握钱包的权力”或“管理国库的权力”。议会所享有的财政权，实为对政府的预算审查监督权。政府为开展行政管理活动，维持国家机关的正常运转，所提出的财政预决算、赋税、公债等与货币收入支出有关的法案，均须经议会审议通过方可付诸实施。[47]

       我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，政权的组织形式实行人民代表大会制。人民民主是我国的基本制度，预算审查监督制度作为财政民主的具体体现，作为人民代表大会的权力之一，自建国以后就已经体现在了宪法和相关法律制度中，现实生活中，预算审查监督也一直是人大的基本职责之一。但是，我国的预算审查监督制度与法治发达国家相比还有很大的差距，与民主制度下理想的预算审查监督制度的距离更大，无论是在主体设置上，还是在审批程序和监督方法上都存在急需完善之处。这些缺陷的存在极大地限制了预算审查监督中民主的发挥，限制了人大监督职能的发挥。通过对我国预算审查监督制度的演进分析，从制度层面了解掌握其历史发展进程，运用历史分析、比较分析的方法进行现状研究，将有助于更好地把握其未来发展改革的趋势。

       一、我国预算审查监督制度的历史演进

       预算审查监督作为议会的一项基本职能，也在我国人大的基本职责中得到了体现，对此，从宪法一直到地方性法规都有明确的规定。由于我国法治建设整体水平所限，预算审查监督制度的建设也不很完善。但国家加强和完善预算审查监督制度的决心和信心是很大的，这是民主国家的必然选择。

       （一）宪法中的预算审查监督制度

       对预算进行审查监督从建国以来就是我国宪法的一项内容之一，我国1954年宪法就在第27条关于全国人民代表大会的职权中明确规定：“审查和批准国家的预算和决算”，同时在全国人民代表大会的常设委员会中也设置了“预算委员会”。在第58条地方各级人民代表大会的职权中规定了“审查和批准地方的预算和决算”。在这部宪法的指引下，各级人民代表大会确立了对财政预算拥有审查监督的职权，全国人大及其常委会的工作机构、工作制度逐步建立，对财政预算的审批监督工作进行得比较严肃、细致和扎实。预算审查监督作为人大的一项基本职能，在我国首部宪法中得到了体现，但是对于具体的审查和批准预算的程序并没有进行明确的规定。

       1975年宪法和1978年宪法基本沿袭了这一规定。1975年宪法第17条规定中包括了“批准国民经济计划、国家预算和决算”的内容，但是没有对全国人民代表大会行使职权的规定采用分项列举方法，无论是在表述方式上，还是措辞的份量上，都比1954年宪法的相应规定更为简单和轻淡。1978年宪法第22条规定：“审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算”，这里统一使用了“审查和批准”的概念，含义较为完全和清楚，并且全国人民代表大会行使职权规定的表述上恢复了分项列举的方法，相对于前两部宪法中的类似表述是一种进步。

       1982年宪法对预算的审查监督制度进行了完善，首先，在全国人民代表大会的职权中明确规定“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；其次，在全国人民代表大会常务委员会的职权中明确规定了“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”；在地方各级人民代表大会的职权中规定了“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。同时，宪法还规定了预算收支的审计制度：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。” 上述规定，一方面明确了全国人大和全国人大常委会在预算审查监督中的职责，便于人大对政府预算进行全面和及时的监督；另一方面，明确规定了审计监督制度，为人大监督预算的执行和决算提供了有利的武器；较之前三部宪法，1982年宪法还确立了全面的预算审查监督过程，从而在程序方面保障了人大预算监督权的行使。预算审查监督制度在宪法中的流变过程，从另外一个层次来说，也是与我国民主与法制建设进程同步的。但是此后，1982年宪法经历了数次修改，令人遗憾的是都没有涉及预算监督制度方面的规定。

       （二）中央立法中的预算审查监督制度

       1951年政务院发布了《预算决算暂行条例》，对于预算的基本原则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定等问题作了规定。由于当时尚未成立全国人大，因此，对于预算的审查监督职能是由中央人民政府委员会来承担的。例如，《预算决算暂行条例》其中规定：“国家总预算草案，由中央财政部于每年11月15日前，审核汇编完成，提请政务院核呈中央人民政府委员会核定”。由于处于建国初期，国家对于预算的监督管理比较单一化，没有形成系统的制度，主要体现为行政机关内部的审查，缺乏来自权力机关的监督。但是，作为我国第一部关于涉及预算审查监督制度的法规，其摸索和建设的过程为我国预算审查监督制度的发展和完善提供了宝贵的经验财富，一些最基本的模式和原则更是对后来的制度建设产生了不可忽视的影响。

       《预算决算暂行条例》一直沿用了四十年，在此期间，虽然也制定了一些补充性的规定，但大都属于具体的、临时性的规定，不够规范，致使预算约束软化和监督不力。为了解决预算权责不明、预算审核不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等问题，1991年，国务院发布了《国家预算管理条例》，标志着我国政府预算工作又前进了一步。本条例对预算的基本原则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算执行和监督、预算调整、决算以及法律责任作了明确规定。例如第35条规定：“地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署，具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案，并负责汇总编制本级总预算草案，由本级人民政府审定后，提请本级人民代表大会审查和批准。”第36条规定：“财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案，由国务院审定后，提请全国人民代表大会审查和批准。”第50条规定：“各级人民政府应当按照规定，向本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会作出预算执行情况的报告。” 由于《国家预算管理条例》属于国务院行政法规，在权责问题上只能规定各级人民政府、各主管部门以及各单位的预算管理职权，不便于对全国人大及其常委会的预算审查监督职责进行规定，从而在一定程度上弱化了预算审查约束力，没有从根本上解决预算管理软化问题。同时，该条例是在党的十四大确立建立社会主义市场经济体制之前制定的，大部分的条款还受到计划经济体制的影响。

       党的十四大以后，随着社会主义市场经济体制的建立，为强化预算的分配和监督职能，加强宏观调控和对预算的管理，在总结预算单行条例实施的基础上，1994年3月22日全国人大通过了《中华人民共和国预算法》，这是我国建国以来颁布的第一部预算单行法，标志着我国预算制度进入了一个全新的法治阶段。该法第12条明确规定了全国人大及其常委会的预算审查监督职权：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。”此外，《预算法》还专门用了一章（即第九章）的篇幅来规定预算监督问题，并明确规定了违反预算法的法律责任。 《预算法》的颁布使我国预算审查监督制度更加法制化、规范化、科学化，它通过法律的形式确立了预算管理的一些基本原则，通过这些基本原则和立法精神，预算的分配和监督职能得以进一步强化和规范，从而表明预算审查监督已经真正成为人大财政监督的重要手段。但是，通过司法实践我们清楚地看到，《预算法》的一些规定过于原则和笼统，加之制度的前瞻性与现实的滞后性之间存在矛盾，以及其他各种障碍性因素的制约，《预算法》的贯彻困难重重，并出现了严重的偏差，从而影响了预算法功能和作用的发挥。

       随后，为了适时弥补《预算法》在审查监督方面规定的不足，国务院在1995年颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》和《预算法实施条例》，1998年全国人民代表大会常务委员会通过《决定》的形式设立了全国人大常委会预算工作委员会，1999年底通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，2000年底国务院通过了《关于贯彻落实〈全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定〉的通知》。这些法规的不断出台，实时地调整和完善了《预算法》及其相关的法规，适应了不同时期财政、经济及社会发展的需要。以这些比较切实可行的条例、法规弥补预算法中的一些不足，并在实际工作中重视检查落实，无疑也是我国预算审查监督制度不断完善发展的重要过程。

       （三）地方立法中的预算审查监督制度

       随着预算法的实施，特别是《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》的颁行，地方各级人大及其常委会也加强了预算审查监督的建章立制工作。据不完全统计，我国已有28个省、自治区、直辖市制定了预算审查监督的条例或者决定，超过10个省制定了预算外资金监督管理的条例。这些地方立法中具代表性的有：《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》（2001年通过）、《云南省预算执行情况审计监督规定》（2004年通过）、《厦门市预算审查批准监督条例》（2000年通过2005年修订）、《合肥市预算审查监督条例》（2001年通过2005年修订）、《重庆市市级预算监督条例》（2004年通过）、《长春市预算审查监督条例》（2004年通过）、《沈阳市预算审批监督条例》（2004年通过）等，据初步统计，此类地方性预算监督管理法规有近100部。

       这些地方性《条例》主要是解决三个方面的问题：一是尽量弥补《预算法》的不足；二是结合本地区改革过程中的一些成熟做法上升为法规；三是进一步规范地方政府理财行为和人大的审查监督行为。在具体制度上，主要是细化了国家预算监督的相关规定，在某些方面也有一些创新，这些创新为以后我国预算审查监督制度的完善提供了可资借鉴的宝贵资源。通过地方政府对预算审查监督法律法规的不断改革和完善，更加强化人大在预算审查监督中的地位和职能，促使预算审查监督在主体、程序、方法等各个方面趋向专业化和全面化发展。

       通过对我国预算审查监督制度的演进分析，近年来审查监督法制化摸索与改革己经有了一些新的进展。一方面是从上至下加强对预算的实质性审查监督，另一方面是在细化预算、提前编制预算和实行部门预算取得了一些进步。客观评价，这一“自上而下”和“自下而上”并具的改革至今已经取得了不菲的成果。[48] 但是，中国目前的预算监督法律体系与财政法治还有相当大的差距。值得欣慰的是，随着中国法治建设的发展，特别是依法治国宪政原则的确立，财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。为适应这一要求，修改后的《预算法》及相关法律规章需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算监督进行制度设计，通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。[49]

       二、我国预算审查监督制度的现状分析

       中国预算法虽然经过多年的发展，形成了诸如《预算法》、《预算法实施条例》、《预算外资金管理实施办法》等立法成果，在财政实践中也初步建立了财政资金预算管理的制度模式，利用预算审查监督加强财政法治、促进依法行政和依法治国的观念开始深入人心。但是总体来说，由于体制转轨时期利益调整的难度，以及制度设计本身的一些问题，尤其是观念上残存的障碍和误区，使得中国预算审查监督立法、执法和守法都处在低水平上徘徊，实际上无力承担法治国家赋予的重任。以前述四国的预算审查监督制度作为样板，参照人民主权理论、代议制政府理论以及权力制衡理论的基本要求，可以发现我国的预算审查监督制度存在的问题很多，差距很大，主要表现在：人大缺乏充分履行这一职责的能力、审计机关行使预算审查职能的独立性不够、预算审查批准程序过于粗疏、预算审查监督的方法比较简单。但这是发展中的问题，我们需要历史地看待。

       （一）预算审查监督主体

       从我国当前的国家预算管理与监督体系的构成现状来看，在中央层面，我国预算审查监督的主体包括全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财政经济委员会、全国人大常委会预算工作委员会、国家审计署[50] 。

       全国人民代表大会是我国最高权力机关和人民行使国家权力的机关，我国宪法规定，全国人民代表大会“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。全国人民代表大会在预算审查监督过程中的基本职责是：审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。

       全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机构。我国《预算法》第22条对全国人大常委会的预算审查监督职权作了规定，其在预算审查监督过程中的基本职责是：监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。

       直接影响全国人大及其常委会具体实施预算监督职权的和作出财政预算决算的机构还有全国人大财经委员会，它是全国人大的常设机构，受全国人大及其常委会的领导和监督，是全国人大的组成部分。全国人大财政经济委员会的基本职责是：提出对国家预算和预算执行情况的审查报告，以及对预算决算的审查报告；审议全国人大常委会、大会主席团交付的国民经济计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案和议案、质询案、经济法律草案；提出职权范围内的议案等。

       为加强和改善全国人民代表大会及其常务委员会对中央预算的审查监督，1998年12月第九届全国人大常委会第六次会议批准成立预算工作委员会，预算工作委员会是全国人大常委会的工作机构，协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作，并受常务委员会委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作。

       国家审计署是根据《宪法》第91条的规定，于1983年正式成立。审计署是国务院29个组成部门之一，受国务院总理直接领导。国家审计署在预算审查监督中的基本职责是根据《审计法》审计中央财政预算执行情况和其他财政收支，审计省级人民政府预算的执行情况和决算；向国务院总理提交中央预算执行情况的审计结果报告；受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行情况和其他财政财务收支审计工作报告。

       与先进国家预算审查监督的主体相比，我国现行预算审查监督主体的设计存在以下缺陷：

       第一，中央层面承担预算审查监督的主体人员配备较少，财政监督工作缺乏相对稳定的高素质的专业队伍。十届全国人大财政经济委员会（以下简称财经委）承担广泛的财政经济法律政策审议的任务，但由于目前机构人员配备较少，虽然在全国人大各专门委员会中人员编制算比较大的一个，但与其承担的繁重任务相比，仍然显得不堪重负。全国人大常委会预算工作委员会（以下简称预算工委）的建立就说明了这样一个问题，但预算工委目前也只有20多名工作人员，面对日益繁重的预算审查监督工作，仍然显得力不从心，造成法定的预算监督职能难以到位。此外，预算监督检查的专业性人才在主体人员中所占比例较小，使得队伍整体业务水平偏低，不能充分履行审查监督职责，影响财政监督的质量。

       第二，在我国法律规定中，对审查监督主体的预算审批权限界定不明确。我国《预算法》第37条规定，财政部应当在每年全国人民代表大会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。但是由于初步审查参与预算审批的时间太晚，初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入，造成初步审查的权力内容模糊不清。同时，《预算法》对初审主体同时使用了“财政经济委员会”、“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”这些字眼，造成初审主体身份模糊、权限不明。另外，由于审批权限界定不明以及组织机构建设不到位，预算监督工作往往流于形式，缺少一个专门针对预算审查监督的委员会，造成人大及其常委会在初步审查、预算执行和决算监督中的效果弱化。

       第三，省级以下“人大”进行预算监督工作、专业人才缺乏，实施预算监督的方法、方式不能适应客观需要，致使人大预算监督流于形式。省级以下人大常委会及专门委员会，虽然已设立了预算审查监督机构，但其组成人员限于“专业”等知识结构的缺乏，难于胜任人民赋予的预算审查监督职责。[51]

       第四，国家审计署独立性不足。在我国，审计机关是政府组成部门之一，最高审计机关——国家审计署受国务院总理直接领导。然而纵观审计的历史和考察独立审计模式的德国和日本的情况，为了充分保障国家审计对政府财政预算实施有效的监督，最高审计机关通常是设置于政府机关之外，并且独立于议会享有司法中立地位。在英国及其他大多数英联邦国家，以及一些欧盟国家和美国，其最高审计机关直接对立法机关负责。像我国这样的模式，隶属于政府的审计署更容易受到政府部门的影响，预算审查独立性受到了一定程度的限制，特别是当其承担起监督政府预算开支的重任时，其独立性就显得更加重要了。

       （二）预算审查批准程序

       关于预算审查批准的程序，我国《预算法》规定得非常简单，第38条规定：“国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。”第39条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”在我国预算法律体系中，对于预算审批程序的规定过于粗疏，成为造成我国预算编制不合理、预算审议流于形式、预算执行随意性大等问题的直接原因。

       目前，我国中央预算审批程序的基本流程大体如下：（1）上一财政年度11/12月中旬，预算工委就新财政年度预算编制、报送等问题与财政部交换意见；（2）上一财政年度12月下旬至新财政年度1月上旬，预算工委就财政经济形势、税收收入预测情况、海关收入预测情况等听取国务院有关部门的看法和意见；（3）1月中旬，财政部将中央预算初步方案提交财政经济委员会，进行初步审查，财政部同时提交部门预算；（4）1月中下旬，预算工委听取主要部门的部门预算情况介绍，财经委预算小组成员、其他有关专门委员会参加；（5）1月下旬，预算工委就上一财政年度预算执行情况及新财政年度预算安排情况与财政部交换意见，起草《预算初步分析报告》；（6）2月上旬，财政部将中央预算草案的主要内容提交财经委；（7）2月中下旬，由财经委会同有关专门委员会对预算草案进行初步审查，预算工委提出《预算初步分析报告》，在审议的基础上，起草并多次讨论修改《预算审查报告》；（8）全国人大开会期间，有半天时间或者一天时间专门讨论预算和计划报告，财经委根据各代表团意见，研究通过《预算审查报告》以及批准预算的《决议（代拟稿）》；（9）三月中旬，全国人大表决《决议》，批准中央预算，同意预算报告。[52]

       与发达国家的预算审查批准程序相比，我国预算审查批准程序主要存在着以下缺陷：

       第一，预算审议时间太短。在全国人大会议召开时，预算草案和上年度预算执行情况的报告才正式印发代表，在会议时间短、议程多、任务重的情况下，安排审议预算的时间最多只有一天。在这样短的时间里，要保证审议的质量实际上是不可能的。加上我国预算的表决方式实行的是一次性表决、一次性通过，即使有些代表对预算草案部分内容有质疑，由于没有审批辩论程序，在表决时既不能全部否决，也没有发表意见的机会。[53] 根据发达国家的预算审查批准程序制度，各国政府向议会提交财政预算草案后，一般均有半年以上的实质审议时间，议会议员辩论和审议的时间也比较长，在审批程序和监督方法上保障了预算审批权得以充分行使。对比我国现行审批程序，从预算工委与财政部就预算草案交换意见开始，全国人大相关机构参与预算审查审议的时间只有不到五个月的时间，而真正实质性的审议只有不到两个月的时间，全国人大代表审议时间只有不到一天的时间，我国全国人大在这么短的时间内，根本无法对预算草案的具体细节问题进行一一审查，加之审批程序中缺乏完善的监督方法与之呼应，致使预算审查程序沦为走过场。

       第二，预算过于简单，无法深入审查。目前财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，而且没有比较详细的说明材料。政府提交的预算不仅普通人大代表看不懂，即使专业人士也不甚明了，这就造成了人大对预算“只决不议”的现象。[54] 虽然现行《预算法》规定，我国实行复式预算编制方法，但是真正的复式预算并未建立起来，单式预算的痕迹非常重。政府提交人大的预算往往只有一个宏观数字，缺乏详尽的部门预算以及预算说明，代表们很难掌握作出判断所必须的信息，既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学及这些支出能否带来社会效益和经济效益。在国外，议会只要管住了预算，就控制了政府的整个经济活动，但我国财政部门编制的预算案仅为预算内资金的分配情况，并不反映在我国广泛存在的巨额预算外资金，这些资金往往成为非预算内项目的资金来源，使得人大对一些重大项目的监督难以实施。[55] 由于我国预算编制内容粗疏、方法简单，无法真正实现纳税人代表对政府财政收支的控制，进而无法实现民主制度所要求的纳税人主权。

       第三，在预算审批期间对预算审批标准缺乏法律依据、对预算审批的权限界定不明确。人民代表大会期间代表提出对预算草案的意见该怎么处理没有做出规定。人民代表大会可不可以修改预算草案，是在大会期间进行修改，还是在会议之后才修改，修改后的预算草案又由谁批准？由于中国预算法没有规定详细的预算审批标准以及预算草案不批准后的法律后果，致使人大缺乏充分行使预算审批职责的能力，预算监督工作无法深入进行。此外，中国《预算法》第37条规定，财政部应当在每年全国人民代表大会举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。但初步审查参与预算审批的时间太晚，初步审查的期限非常短，财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入，初步审查的权力内容模糊不清。[56] 与此同时，对人大及其常委会是否享有预算草案的修正权、是否能直接调整预算收支、是否能在预算编制时提出预算收支限额以及政府是否享有对预算审批的制衡权等没有明确规定，使得人代会对预算的审批形式化。

       （三）预算审查监督方法

       我国目前预算审查监督的方法主要包括以下三个方面：（1）交换意见。在全国人大会议召开前的一个半月前，预算工委听取财政部关于当年预算执行情况和下年预算草案的初步方案的汇报，在听取有关方面意见后并在研究的基础上，向财政部书面提交对预算草案的意见和建议，并就该意见和建议与财政部进行协商。财政部对草案进行第一次修改，并将修改意见反馈预算工委。（2）座谈会。每年12月份，预算工委召集国家计委、商务部、人民银行、国家税务总局、海关总署等部门以及有关高等院校、研究机构的专家学者进行座谈，了解当年经济形势和财政政策执行效果，对下年经济进行展望，对财政政策提出建议。召开专门委员会参加的座谈会，听取各方面意见。（3）审计。各级审计机关依照《审计法》以及有关法律、行政法规的规定，对本级预算执行情况，对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，进行审计监督。

       与上述发达国家相比，我国在预算审查监督的方法方面存在以下缺陷：

       第一，预算审查监督的透明度不够，缺乏公众监督。在我国，预算的审查和监督基本上是保密的，[57] 社会公众及普通纳税人没有办法接触或者了解预算草案的相关内容，更没有权力对预算草案的内容发表意见。无论是预算工作和财经委的事先审议，还是全国人大的大会审议，都不对外公开，也不举办相应的听证会，无法发挥社会整体的力量对预算进行审查监督。这与很多发达国家允许社会公众旁听相关的座谈会、讨论会或者国会的审议过程形成鲜明的对比。

       第二，全国人大代表对预算审查监督不足。就全国人大代表个人而言，在预算的审查监督方面基本上没有发挥作用。其原因主要包括以下三个方面：（1）人大代表往往不具备相关专业知识，无法读懂预算草案，没有能力对预算进行实质性审议。（2）人大代表审议预算的时间不足一天，根本没有充足的时间进行深入细致地审议。（3）预算编制过于简单，具体开支项目没有列入预算，人大代表无法就自己所关心的具体支出项目进行审议。