导言

       对国有企业征收企业所得税，在我国从80年代初开始就成为公共财政体制的重要组成部分，该制度安排为众所周知。三十多年来，我国任何所有制形式的企业都需缴纳所得税，[1] 且目前尚无任何一种以盈利为目的的国企可以直接免税。即便是对资金来源于国家强制退休储蓄计划的国家社保基金，也只是基于特殊行政命令对某些投资收益免税。[2] 当我们环顾世界，去了解不同国家如何对公有企业征税时，也会发现对国企征税是一个普遍现象。无论企业所得税率是高还是低，或是经济部门中国企所占比例是大还是小，很多国家至少对其部分国企征收企业所得税：例如北欧四国、德国、法国、奥地利、新西兰、埃及、印度、韩国和新加坡。[3] 但是，对为何要对国企征收企业所得税的探讨并不多见。[4]

       实际上，在国际学术界，对国企征税的理论基础存在两种截然相反的观点。第一种观点以关于公共财政的假设为前提。按照此观点，由资产公有制带来的收入有别于税收和政府债务筹集的财政力量，是公共财政收入的另一来源。因为来源于公有资产的收入已然归属于政府，所以就没有必要再对这部分收入征收所得税。事实上，公有制的一个有利作用就是可以减少对企业收入征税的必要性，从而降低因税收导致的经济扭曲。诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•米德（James Meade）曾对此观点进行深入论述，[5] 最近的一些经济学研究中对此也有所涉及。例如，Roger Gordon、Harry Huizinga和Soren Bo Nielsen曾把生产资料国有制的存在作为一种次优效率安排来解释：[6] 其直观的见解是，即使国企经营的效率确实低下，但在某些情况下——比如当一国的税率高到会对投资决策造成严重扭曲时——私有制的效率会更低。这一理论认为国企的特殊之处在于：国企的低效“并非直接来源于一个经济的税收结构”。[7] 这是因为国企或者不缴所得税，或者缴了也无关紧要。如Gordon教授所述：“对国企来说，[税收]和分红的功能相同，因此最重要的是其支付的金额总数，而不是支付的结构，分红能够调整并抵消任何税率的变化产生的作用”。[8] 这一观点在如经济合作与发展组织（“OECD”）关于《国有企业管理》的报告中亦可发现。[9]

       第二种观点与第一种观点直接矛盾。其认为如果想要实现对国企和私营企业一视同仁，就必须对国有企业征税。这一观点在欧洲影响深远，一些国家的立法明确规定征税与所有制形式无关。[10] 此外，在对《欧盟条约》所规定的“国家援助”（state aid）原则[11] 的解释中，也明确规定禁止政府向公有制企业提供税收补贴。[12] 这一观点在发展中国家也经常听到，也不乏有人承认对于征税问题，国企管理者和政府股东之间存在目标分歧。[13] 这种观点的持有者常常熟知国企税收的实际情况，但他们尚未做出论证：只有对国企征收所得税才能使国企和私企处于公平竞争的地位的观点与公共财政理论是否完全一致？[14]

       以上状况表明，国企税收问题的实践和理论研究仍有诸多需要契合之处。本文旨在构建用以分析国企所得税问题理论框架。基于近来关于红利政策和公司治理的学术研究以及中国对国企征税的实际经验，作者认为，由于管理者和股东之间的利益分歧，确保最优的分红派息政策绝不是无成本的，这一点国企和私企是相类似的。[15] 对私企而言，对这一问题最典型的解决办法就是加强股东对管理者的监督力度，以及给予管理者部分股权。但这种办法不能完全（或根本不能）适用于国企，所以对国企征税可能就成为一种有效的利润分配强制机制。事实上，在不同的国家，这种机制的存在可以或多或少地弥补国企在公司治理上的不足。

        从派息政策的代理问题角度解释对国企征税的必要性，意味着在政府和国企管理者眼中，税收和留存利润并不相同，国企管理者对税收的反应与私企类似。这就引发了更深层次的问题：征收企业所得税是否会扭曲国企的经营决策并带来低效？从我国的实际经验看，作者认为，国企总体上表现为税收敏感，在税收筹划、避税、甚至逃税上投入精力可观。这表明，在提高国企的公司治理、改进派息政策等方面应继续加大研究力度，因为作为一种利润分配的强制手段，对国企征税本身已经产生了低效问题。此外，国企在公司治理上的短板还会对国企税收带来溢出效应，给税收政策的长期稳定实施带来不利的影响。

        本文结构如下：第一部分提出了为何要对国企征收企业所得税的问题，并阐述了一些相应观点的不足之处。第二部分从国企在制定和执行最优派息政策时存在的困难出发，对这一问题提出新的解释。由于管理者和政府股东之间的利益分歧，企业所得税可以强制管理者作出一定的利润分配。第三部分回顾了中国国企征税史，以及对这一制度的理解和中国国企管理者对所得税敏感度的实际证明。结语部分简述了本文理论在其他税收领域的运用。

       一、为什么对国有企业征税：传统观念的缺陷

       对任何第一次考虑这个问题的人来说，对国企征企业所得税看上去的确令人不解。问题很简单：企业所得税来源于企业利润，但如果企业已是完全国有，国家即是股东，从理论上讲，企业利润应该属于国家，且国家可以简单地通过分红得到这部分利润。企业所得税的征税只会降低可分配利润，因此仅仅是把钱从这个口袋放到另一口袋。这至少会带来一些管理成本：因为企业所得税制度极为复杂，国企需要计算其应纳税收入，并请税务部门对此作出审计，似乎是一种浪费。

       对这种疑问的一种回应，是完全否认对全资国有企业利润征税的实际意义，并主张现实生活中的国企税收制度仅是形式上的要求。例如，近来在美国发生的关于对主权财富基金投资征收美国联邦所得税问题的辩论中，不少美国学者表达了如下观点，即主权财富基金在其自身国家如何征税与其海外投资无关。如Mihir Desai和Dhammika Dharmapala称，“主权财富基金从其定义上讲，在本国是免税的”。[16] Michael Knoll虽未作出这种与事实相左的表述，却也作出了如下结论：“因为主权财富基金为政府所有，且被政府掌控，因此其在国内所缴纳的任何税收都将支付给作为其所有者的政府。因此，谈论主权财富基金如何在其所属国征税毫无意义。” [17] 如果Knoll教授的论述正确的话，那么这也将适用于所有国企。根据此逻辑，即使政府对其自己的国企征税，国企应对此毫不介意，因为对国企征税意味着仅仅是把钱从左口袋放到右口袋而已。

       然而，鉴于各国现行国有企业的税收制度，对国有企业征税为多余之举这一立场似乎显得有些狭隘和过于武断。于是就产生了另外一种退而求其次的观点：对国企征税本身并不重要，但这种制度的存在可以用两种情形来解释：（1）公有和私有的混合所有制造成许多国企需要交税；（2）许多国企之所以交税是因为对其拥有所有权的政府并非是对其征税的政府（即使都是同一国家的政府机构）。以上两种情形能够解释对国企征税的现行实践，而在这两种情形不存在时，对国企征税就是多余的。

       这些对于国有企业征税的解释似乎很有吸引力，但是事实上，它们经不起深入的理论分析。

       比如第一种观点认为，如果部分国有的国企不缴纳企业所得税，那么其中的私人投资部分将享受到比在私营企业投资更多的税收优势，因为后者必须承担企业所得税的负担。对这一看法的回应是：即使应该要求混合所有制国企交税，但不意味着对此类国企和私企必须实行同样的税制。假设我们关注对资本利润征税会扭曲投资决策，因此尽量使这种扭曲最小化。基于此，很容易对混合所有制国有企业采取以下措施，即将企业利润中的政府所有部分排在企业所得税税基之外，同时对企业利润中的私人所有部分征收企业所得税。如果这样，私人投资者利润在企业税前和税后利润中的回报率将有所不同，其在混合所有制企业中的投资也不会比其他投资享受更多的税收优势。而对政府股东而言，税前和税后利润没有区别。举一个简单的例子：假设某企业50%国有，50%私有，国家股东和私人投资方都要求每年9%的税后回报（政府要求的回报率将在下文进一步讨论）。若企业需对其收入缴纳25%的企业税，那么为了满足私人投资者的回报率要求，该企业的税前回报率应达12%。此处存在3%的“税收楔子”（即9%和12%之间的差额），会使一些高效投资望而却步。但如果假设国家的投资收益享受免税，那么税收楔子会缩小，投资收益只要高于10.5%（9%*50%+12%*50%）即可满足投资者要求。这明显是一个更好的安排，从财务上讲也并非难事。但尚无一家混合所有制的国企受到这种待遇。

       实际上，如有人认为国企对税收毫不介意，且国企管理者和政府股东对1元税收还是1元留存利润都毫无所谓，那么他也必须相信，在上面的例子中，国企已经将10.5%作为其投资决策的标准了。如果是这样，那么企业利润中的政府所有部分是否免税就无关紧要了。在研究部分国有的企业时，可以关注是否由于政府股东不关注税前和税后回报率，而使这些企业在投资决策中使用较低的回报率。如果存在这一情况，那么上述假设就可能得到实证。如果不存在这一情况，除非我们已经默认国企对税收（特别是对国家利润部分征的税）毫不介意，那么还是没有说明为什么混合所有制的国企也和私企实行同样的税制。

       此外，既然国有独资企业通常需要缴纳企业所得税，那么混合所有制经济最多能够部分地解释国有企业的税收。比如在OECD国家中，只有40%的国有企业属于混合所有制。[18]

       对国企征税的第二个解释是，至少在某些情况下，从企业所得税中获益的一级政府不同于对国企拥有所有权的一级政府。在许多财政上采取联邦制安排的国家中确实存在这种情况。例如我国从地方国企征收的企业所得税，与对私企征收的企业所得税一样，都是由中央和地方政府分享。当所有者和收税者并非同一人时，显然就会有人介意是留存利润还是税收了。

       但这一解释仍然有诸多不充分之处。首先，为什么政府对国有企业征税？这在概念上是更为基本的一个问题，必须单独回答。而且如何回答这一问题将会直接影响我们对国企面对各级政府表现出来的行为的理解。例如，假设地方政府持股的国有企业被要求缴纳企业所得税，而企业所得税将由中央政府和地方政府共享。由此会产生的一个问题是：为什么不对该国有企业设置比较低的税率？这个税率不需要反映该国有企业的地方政府股东从该企业所取得的税收收入，而只需要反映中央政府的税收收入即可。另外，如果该国有企业愿意承担税收中为地方政府股东创造的财政收益，那么会不会在做投资决策时，企业已经把自己视为享受较低税率？如果没有充分考虑这些问题，我们就不能得出结论说：国企之所以被征税仅仅是因为多层级政府的存在。

       此外，假设有一类国有企业纳税人（甲类），该类企业政府股东是唯一有权对该企业征税的主体。政府的多层级结构的存在明显不能解释对此类企业的征税。但是如果存在对甲类企业征税的现象，针对征税主体不限于国有企业股东的企业纳税人（乙类），就可以问这样一个问题：用多层级政府来解释征税还是否有必要？如果政府倾向于对自己所有的企业征税，那么即使在它需要和其它层级的政府分享税收收入时，它也会做出征税的选择。甲类企业的存在能够解释乙类企业的存在，但是乙类企业的存在却无法解释甲类企业的存在。

       前述论据能够得出以下结论：无论是混合所有制经济，还是在对国有企业享有征税权的主体与国有企业的股东并非同一人的情况，都不能够作为对国有企业征税的主要解释。只有在找到对国有企业征税的真正原因时，这两种特殊情形才能够作为次要原因提出。

       以上论证间接反驳了否认对全资国有企业利润征税实际意义的观点。实际上，可以从另外一个角度说明，该观点体现了理论与国有企业征税的实践的脱节。因为在很多国家流行一种与这种观点直接相反的理论：即如果国有企业不需要缴纳企业所得税，则相比较需要缴纳企业所得税的私营企业，其就具备了明显的竞争优势。对国有企业征税的意义在于将国有企业与私营企业置于同一起跑线。[19]

       然而，从经济学理论的来看，这第二种流行观点其实也存在概念上的谬误。为了分析这一问题，我们首先需要意识到针对传统意义上的国企的公共资金投资属于公共政策问题。传统意义上的国企不能随意寻找私人投资，因为这意味着私有化。反过来，大部分私企不能得到政府资金，因为政府不会对社会生产实行总体控制。换言之，传统意义上的国企和私企资金来源不同：前者来源于公共预算，后者来源于市场。因此，国有资本与私营资本并不能够相互替代，在这个意义上，国有企业并不会与私营企业在资金问题方面产生竞争。由此进而可以得出结论，对不同所有制类型的企业的不同企业所得税制度处理并不会扭曲竞争：对国企利润实行低税率不能为他们吸引更多的私有资本，而对利润国有部分实施高税率也不会把私有资本赶走。

       但是会有观点称国有企业和私营企业也许会在同一产品市场中竞争。如果国有资本的所得税处理和私营资本不同，是不是会直接影响到生产的成本，并扭曲国有企业和私营企业在产品市场中的竞争？对此问题，有充分的理由给出否定的答案。为了透彻解释这一观点，首先可以考虑在决定是否对国企投资时应该使用的贴现率。当私人投资者考虑投资方向时，贴现率通常是市场对资本的回报率。与此相反，当政府考虑投资方向时（包括对国企投资），往往考虑的是公共机构特有的贴现率。关于如何决定公共贴现率，有诸多不同的观点。观点之一是根据私营企业的回报来决定：相应的，这一比率通常位于私人投资者的税前和税后回报率之间，因为对投资和消费分别征税是公共资金的主要来源。[20] 或者，也许有人会主张政府应当采用公共机构特有的贴现率，以反映后代的长远利益。[21] 这一考虑意味着折现率会低于私营企业的折现率。因此，无论怎样去确定公共机构的折现率，国有企业的权益性投资的成本都会低于私营企业的投资成本（即，市场回报的税前利润）。由此，如果权益性投资成本与国有企业和私营企业的产品价格相关，则即使对这两类企业的征税方式相同，国有企业也会是处于优势地位的一方。

       那么为什么权益性投资成本的差异未能反映在国有企业产品的价格中呢？如果国有企业位于垄断或限制价格行业（事实上经常如此），则答案就很明显了。而在这样的情况下，对国有企业征税以保证公平竞争的论点也行不通。但是即使是在国有企业和私营企业都参与的竞争性市场中，如有国有资本的供应有限，国有企业资本较低的成本也不会影响价格。也就是说，即使国有企业对于权益的回报的要求比较低，只要国有企业囿于政府权益性投资成本供应的有限性不能随意扩大生产，较低的生产成本就不会转化为较低的市场价格。[22] 然而，国有资本供应的有限性这一假设是相当合理的，原因是对国有企业的投资是主要基于政策考虑、而财务回报仅置于次要地位的预算决定（虽然财务回报必须高于公共贴现率）。换句话说，在高于公共机构特有的贴现率的任何一点[23] ，政府对于国有企业资本的供应是无弹性的。国有资本无弹性的供应意味着企业所得税的归宿完全被投资者承担。这就是为什么适用于国有企业资本的税率不应当影响产品的价格或生产的其他因素。

       对国企征税是为了保证私企不受到歧视这种观点，其实是基于对企业所得税经济归宿的错误认识。在这方面，国企对税收不敏感的解释似乎考虑得更为周到。然而，该观点未能充分解释对国企征税的制度。奇怪的是，这两种存在严重缺陷的观点似乎是仅有的关于国有企业征税的论述。

       在接下来的部分，本文将对国企征税问题做出与上述观点都不同的解释。

       二、红利政策、代理问题和国有企业税收

        考虑国企如何分配留存利润，可能会对国企征税问题带来启发。理论上讲，利润至上的国企的派息政策应该与私企类似：两者最终都取决于投资政策。对私企来说，如果企业投资利润低于市场回报率，那么留存利润就应分配给股东（市场回报率也是企业增发新股的成本）。换言之，当股东比企业有更好的资金用途时，就应当分配留存利润。[24] 对国企的股东（即政府）来说，资金的机会成本就是公共贴现率，这一比率的范围大致能够确定。如果国企的边际投资机会回报率低于政府要求的比率，则应对留存利润进行分配，而不再进行投资。

        在某些方面，国企确定派息政策要比私企容易。原因之一是没有在股东层面征税。传统企业所得税中对个人股东征收的股息税会对企业的派息政策造成重大影响，[25] 然而政府得到的红利不用纳税。同样，国企也无需考虑将股份回购作为另一种分红方式：至少对国有独资企业来说，股份回购毫无意义。

        然而，人们很早就认识到，国企面临着和私企一样的公司治理问题。[26] 在两种企业中，企业管理者和股东在包括派息政策等问题上都有不同的偏好。管理者可能倾向于低回报的投资，因为这样可以扩大他们的权限，以建立管理者自己的帝国。低回报投资可能表现为“宠物项目”（pet project）等形式。所有这些都使管理者能获得超出股东决定给予的报酬之外的利益。尽管管理者在投资回报率上比股东有更多的信息，但他们却是往往是被其他的目标所驱动，而不是保证投资回报率至少达到股东的机会成本。这就是派息政策的代理问题。[27]

        对私企来说，一般有两种办法可以缓解这个问题：一是加强对管理者的监督，二是通过股权激励，使管理者成为企业的股东，也可以享受分红派息。第二种方法相对直接，第一种方法则仅对大股东可行：因为小股东面临着搭便车问题，即监督成本大于监督收益。最近的实证也表明，确实存在一种情况，即当企业所有权逾集中，管理者所有权越大的情况下，分红越多。[28]

        如果一家国企已被部分私有（或上市），那么与私企类似，可以使用股权激励的方法以改善分红水平。然而，对国有独资企业来说，管理者对企业拥有部分所有权意味着部分私有化，因而这一方式很少仅为单纯激励管理者进行利润分配之用。作为另一种选择，企业股东会和管理者签订激励协议，使管理者报酬水平不仅基于利润，也基于分红派息。但历史经验却对激励协议对提高国有企业业绩的有效性提出了质疑。这些经验表明，试行这种激励合同的国家未能解决管理者和政府所有者之间的信息不对称问题，[29] 结果是激励合同对提高效益鲜有作用。因此，这种合同对提高分红水平的有效性也应受到质疑。

       再看加强监督的办法。对国有独资企业或国有控股的企业，当然不存在搭便车问题。但政府对国企业绩监管不力却是需要国家推行私有化的根本原因之一。[30] 比如中国目前的经济秩序反对完全私有化并广泛保留着国有体制，并为此设立了专门的政府部门担当企业股东的角色，以期改善企业管理。但事实结果却颇具争议。许多国企连基本的监督机制（如由有资质的成员组成的董事会）都没有建立起来。人们也担心国资委这种负责代表政府行使股东权利的官方机构仅仅会成为一个“超级国企”，与其管理的国企一样存在代理问题。事实上，尽管政府已经努力推动国企对其往年积累的高额利润进行分配，这些资金基本都被国资委再次注入其拥有的国企，而几乎没有进入国家预算的部分。[31]

       除了这些（有些仅在部分国家存在的）制度缺陷，国企的分红派息政策制定还面临着一个更为基本的障碍，这种障碍也加大了监管的难度。与私企不同，国企必须向政府寻求资金。如果一个国家仅有几个国企，那么政府在预算制定中过程中考虑为其注资还可以想象。但是当一个政府手中抓着成百上千家国企，那么很难想象每个企业的资金需求都会在预算制定过程中得到仔细考虑。更可能的情况是，众多企业的资金需求将会被加总而在这个基础上得到批准。在这样的安排下，国企管理者可能会觉得他们在融资方面与私企相比，不具有灵活性，机会也少。因此他们在分红上也会采取保守的姿态。换言之，很难分辨国企是对政府股东隐藏信息，还是他们由于对信息的有效传送不抱希望，因而根本没有提供相关信息。

        当然，是否可能通过激励手段让国企管理者进行利润分配，或者政府是否有更好的监督机制能保证国企管理者不把留存利润投向没有前景的项目，这些问题还没有定论。然而，如果一个国家的公共部门比较庞大，这些保证最佳派息政策的方案往往是很难实现的。近期世界银行的报告显示，具有较好的国企分红派息政策的国家多是国企数量较少的国家（如北欧四国等）[32] 由于缺乏市场机制以及国企规模巨大的原因，派息政策很难被制定出来，国企管理者和股东之间的利益分歧会导致次优的低分红水平。

        以上对国企派息政策的反思最终要回归到：对国企征税，至少能够设置一个底线，保证国企利润中有一部分能够定期流入公共财政。换言之，企业所得税可被视为国企利润分配的强制手段。有国外学者认为，对其他类型的企业（如合伙企业、房地产投资信托企业和受管投资公司等）实行强制利润分配，减少了这些企业对企业管理机制的需要。[33] 从这个角度讲，在国企股东治理失灵（或几乎缺失）的情况下，对国企征税可能对提高社会效益发挥重要作用。

        但这种思路会随之引出另一个结论：国企——或更准确地说，国企管理者——会厌恶税收。即使税收和实际分红作用相当，税收和留存利润却是不同的。相反，对国企所有者和管理者而言，税收和税后利润具有不同的价值。税收是管理者无法控制的企业利润，因此不会存在被投向低回报项目的危险（从政府角度看是好的），同时还会减少企业利润为企业管理者自身带来的好处（从管理者角度看是负面的）。不仅如此，由于税收是强制性的，而分红属非强制，所以税收和分红对国企来说并非没有差别。

       当然，国企对所得税的厌恶程度仍然可能没有私企那么高。甚至如Gordon教授认为，由于政府掌控着对企业管理者和职工的薪酬，可将薪酬的高低与税前而非税后利润挂钩。[34] 这种因素对国企管理者和政府股东之间存在的代理关系会有影响。但恰恰是这种代理关系的存在，以及国企管理者在扮演代理人的角色时未必优于私企管理者这种事实，在许多学者的研究中被简化忽略了。

       接下来，作者将列举一些我国国企税收敏感度提供一些定性证据。这些证据有力地说明中国的国企是税收敏感的，因此所有的国企都可能是税收敏感的。证据就是国企在现行税法下追求税收优惠，并致力于影响我国税法的制定。

       三、中国实证

        如其他转型经济一样，我国大量经验证明，很难为国企构建一套合适的公司治理机制。但是用税收来强制国企进行利润分配在中国确有特殊意义，因为这与20世纪八十年代对国企税收好处的讨论颇有相似之处。甚至有人可能会认为，虽然对外国读者来说，将税收解释成利润强制分配手段是新奇之举，但在中国特定的背景下这却是尽人皆知的。针对这种判断，在例举国企税收敏感性证据之前，本节先简要回顾中国国企税收的历史。这段回顾可以说明，从分红政策中的代理问题的角度解析国企税收政策，与对国企税收的传统表述有很大不同。

       （一）利改税

        我国在上世纪七十年代末开始考虑对国企征税。在此之前，国企按指令经济模式运营，生产由行政命令决定，而非管理者根据市场需求作出。在对计划经济进行改革之后，国家逐步放松了对企业生产决策权的控制，使管理者有动力去提高生产力。后者面临的一个重要障碍是，以前几乎所有的企业利润都必须立即上交给政府，于是国企可以留存多少利润成为核心问题。从1983年到1984年，政府为解决这一问题开展了两轮改革。企业不再被要求上缴全部利润，但是需缴纳55%的企业所得税。在此之上，税后利润还会依据各种公式在国企和政府所有者之间进一步分配，但55%的税率是为政府设立的一个基准线。到1983年底，在第一轮改革完成后，92.7%的盈利企业进行了“利改税”。企业留存利润在税前利润中的比重得到幅度不大的提高，从15.7%增长到17.9%。[35]

       因此，当时对国企征税显然是利润分配的一种替代制度。在允许企业留存部分利润和减少政府与企业讨价还价的空间方面，税收被认为是最佳选择。但对国企税收的此种理解和上节提出的理论之间的相似之处仅此而已。原因之一是，1983年中国经济改革刚刚起步，产品市场刚刚引入，劳动力、信贷和资本市场几乎不存在。在这一背景下，对国企征税显然不是仅仅为了解决分红派息政策方面的公司治理问题，而是为了解决更基础的激励机制问题。原因之二是在那个时代，国企主宰着中国经济[36] ，政府财政收入对国企收入的依赖程度极高。[37] 这也就解释了为什么对国企设置的税率如此之高，以及在“利改税”后国企可以留存的利润如此之少。这一依赖于国企利润分配的机制有悖于对国企征税的理论的基本假设，也就是国有企业的利润分配只有在再投资的回报低于公共贴现率才是理想的。

       实际上，上节关于国企征税制度意义的解释与其说是与“利改税”政策思路一致，不如说是与“利改税”实际实施情况更为吻合的。国内文献对这一段历史的讨论常常是敷衍了事，但实际上，利改税体系仅仅实施了三年，可以说是迅速瓦解。[38] 到了1987年，很多国企开始适用包干制：政府与国企管理层签订协议，预先规定纳税和上缴利润的额度，企业可以留存超出这部分之外的利润。[39] 可能的原因之一是国有企业当时大多为地方政府持股，国有企业基金/利润的其他索取人（即地方政府）并不喜欢对国有企业征税所代表的强制分配机制，所以会帮助国有企业向税务机关隐瞒收入。[40] 另外一种解释是“普遍存在的逃税问题”导致了利改税的终结。[41] 这种解释认为在上世纪80年代，财务会计刚刚在中国出现，因此政府很难确定企业应纳税的利润额度，使企业很容易低报其收入。这一问题带来的结果是，尽管税率很高，实际税收却很低。这两种解释都表明国企至少是对高税率敏感的，并会采取逃税措施—证明了本文第二节所提出的理论。

       无论如何，由于经济快速增长和通胀问题，政府很快在“包干制”讨价还价中陷入不利地位，到了1993年国家财政开始陷入危机。这一危机也引发了1994年的税制大改革，从而建立了中国当前的税制结构。对国企税制的描述通常直接进入1994年税改。从那时起，所有的内资企业，无论是国有还是私有，都必须同样缴纳企业所得税。而且到了此时，政府也不再过分倚重国企的利润上缴，增值税和其他税收对预算的贡献不断提高。此外，随着市场自由化，许多国有企业在竞争中渐处弱势，国有企业范围开始逐渐收缩。国企纳税问题的重要性相对降低。在这种情况下，把国企和私企公平竞争作为对国企征税的理论依据这种说法就逐渐流行起来了。

       接下来的焦点问题被定为在如何设计国企的派息政策上。生存下来的国企由于垄断的力量利润丰厚，企业留存利润的规模已显示出极端的低效。如世界银行2005年的一份研究指出：“2004年国企50%的利润在GDP比重就已经达到6.5%，如果这部分利润被纳入预算，用于教育和医疗的话，就可以使国家在教育和医疗上的投入提高85%。” [42] 但直到今天，合理的企业分红制度尚在建立过程中。在这种情况下，我们不能不推测，在限制国企留存利润的负面效应方面，国企缴纳企业所得税是十分有益的。

        总而言之，虽然用对国企征税作为国企分红的替代选择在中国并非全新概念，虽然固定税率的税收在约束国企通过与政府谈判降低分红比例问题上受到肯定（从这个意义上说分红派息被强制执行），但从上世纪80年代之后对国企征税的理由得到的关注却很少。对国企征税的原理、管理者对企业所得税的反应以及国企纳税的后果并没有得到深入的探究。

       （二）国企税务敏感性证明

       在国内媒体上，经常可以看到企业纳税金额的报道，甚至会对纳税企业进行排名。[43] 从分析的角度，这些报道透露的数字经常毫无用处：即使并未给企业带来经济负担的税种，如增值税、营业税、消费税等等（甚至员工的个人所得税）也和企业所得税纳税金额混在一起，使人难以分辨这些企业作为代扣代缴人和纳税人的不同角色。然而，似乎有一个群体从这种宣传中得益：国企会定期显示他们是最可观的“纳税人”。以中石油为例，报道称该企业在2007年缴纳了全国税收总额的3.6%。2008年国企纳税总额有望超过1万亿元人民币[44] ——几乎占全国一年税收总额的20%。然而，国企积极纳税的形象并不能掩盖其也在追求税收优惠的事实。这种特殊待遇形式多样：可以是对特定国企采取特殊规定，也可以表面上所有企业均可适用，但在实际的经济和法规条件下，主要还是由国企获益。下文将讨论这种特殊待遇的三个例子，两个是关于国内税收，一个是关于国际税收。三个例子都涉及中国税收管理和实践中的突出问题，但其政治经济背景以及所反映出的国企税收敏感性以前很少得到关注。

       1. 集团合并纳税

        我国的企业集团，无论是内资还是外资，一般都不允许合并计算应缴纳的所得税，也不允许集团内部的企业进行利润和亏损对冲。然而，从1994年到2009年，[45] 国务院从国企对国家的“重要性”出发，批准了120多家大型国企合并计税。[46] 在中国，一般认为合并纳税的好处主要在于或者说唯一的好处在于以盈利企业的利润弥补其他企业的亏损，而不是简化行政管理或者使企业所得税合理化。也就是，合并纳税通常被政府和纳税人解读为税收优惠。[47] 因此中央政府一直坚持维护对合并计税的审批权，禁止地方政府给予企业类似待遇，国企集团也不能自行确认其合并纳税资格。即使是大型央企也不会自动获得这一资格，而必须开展游说。只有不到10%的中国的国有企业集团被允许采用所得税的集团合并纳税。[48] 尽管120家仅占国企集团总数的一小部分，据政府估算，被选中的企业集团合并纳税减少的纳税额达每年400亿元，[49] 相当于2007年企业所得税总额的4.6%以及所有国有企业所缴纳的企业所得税的25%。[50]

       对国企的这种优惠政策近年来饱受质疑，[51] 不仅仅因为私企并没有得到同等对待，也有人指责这种政策实际上是对获益国企集团保留亏损的子公司进行了补贴。由于中国国企的经营领域在国外常属私企业务范围，亏损是低效的典型标志。因此，合并纳税的税收补贴形式潜在地降低了低效国企的淘汰速度。但不管对这一政策是批评还是辩护，似乎所有人都同意：实行这种优惠政策与否对国企来说至关重要，因为所有国企，即使是利润最大的企业，也会在意子公司的亏损是否会被纳入计税范围。而这恰恰体现了国企的税收敏感性。

       2. 国企重组

       从上世纪90年代中开始，为了加快国企结构调整，财政部和国家税务总局出台了一系列通知，对国企重组给予递延纳税待遇。[52] 这些规定对重组的运作模式和种类设定了条件，从而使重组企业及其股东在某些情况下能够推迟确认其因资产和股票转让带来的收益。国企和私企均适用上述规定。在典型的国企重组过程中，国企集团母公司会重新安排其子公司结构，目的是将优良资产打包进入股份公司，以便其在国内或国外上市。由于重组常在集团内部进行，因此许多财产和股权转让交易可以采取根据上述规则能够推迟确认所得的形式。然而，有很大一部分国企集团并不愿意适用这些规则，而是要求财政部和国税总局对其重组交易视为应税行为，以便在资产转让后，其股票或资产的计税基础能够按公允市场价值计算。[53] 与此同时，国企还要求政府对他们因重组交易确认的所得永久性免于征税。从公共信息库中可以发现，2000年到2009年，共颁布了32条重组免税规定。[54] 根据这些规定本身公布的数据看，从2000年到2007年，特殊政策免征872亿元人民币的税收，而在2008年到2009年期间，这一特殊政策的继续实行使相关企业获得了194亿元的税收利益。

        财税部门以投资决策为由解释这一免税政策：在每一实例中，免交的企业所得税额被记为政府向企业的增资。这种处理的概念是，企业在进行资产重组和股份转让时，被视为已经缴纳了税收，但只是这部分税收没有进入国库，而是被返还投资给企业。然而，这种理论仅是一种说法，与落实的细节并不相符。举例来说，国企不仅常常被允许提高重组过程中发生转让的资产和股份的计税基础，而且甚至一些集团下层的、资产和股份所有权没有发生改变的子公司也在免税的前提下提高了计税基础。在这些情况下，既难辨别应税项目（因为所有权并未转移）又难辨别投资决策人（因为子公司仅是间接归国家所有）。不仅如此，中国非金融领域国企的投资决策还受到国资委的监管，企业分红也由国资委决定。所以从程序上看，财税部门决定国企注资的说法看来是有疑问的。对国企重组能够享受特殊免税的一个更加直接的解释是国企争取税收优惠的游说力量十分强大，而且在一些情况可以成功。

       如合并纳税的税收优惠一样，对国企在企业重组方面给予的特殊待遇反映了两个问题：第一，国企对企业所得税是敏感的——否则他们不会为了税收优惠而大力游说；第二，他们有能力利用其政治影响力与政府在税收问题上讨价还价。

       3. 国际税收

       下面几个例子都涉及中国的国际所得税制度.这些例子证明国有企业不仅寻求个案的优惠政策，而且也会试图影响中国的税收立法。

       从上世纪90年代开始，所谓的“返程投资”结构开始广泛地应用于注入中国的外国直接投资。这种投资方式要求中方在避税港国家建立一批离岸股份公司，再将中国国内实体企业的股权转移到这些公司。这样，中国的个人和企业就能拥有或掌控一批外国企业，而这些外国企业的资产仅是中国企业的股权。“返程”投资模式使中国企业能够在海外融资，同时规避国内部分规制，并获得了只有外资企业能够享有的税收优惠。事实上，许多在纽约股票交易市场和纳斯达克上市的中国企业（如新浪和搜狐）都采取了这种投资方式，在香港股票交易市场的“红筹”股企业亦如此。在所有此类投资者中，国企尤为突出：与私企不同，它们在此类投资结构中持最终所有权。这是因为对所有中国企业来说，要进行此类投资（如建立海外子公司）会受到严格的控制，基本上只有国企能够获得批准。[55] 换言之，如果返程投资的最终所有者是一家中国企业的话，那么这家企业几乎肯定是国企。

        2008年企业所得税法实施后，返程投资对中国国企来说变成潜在非常低效的税收安排。当一家在中国运营的子公司派息给海外母公司时，需交预提所得税。[56] 如果这部分资金又被最终分配给中国企业主，则企业主需要全额缴纳企业所得税。[57] 与此相对照，如果在中国子公司将其税后利润直接上交中国母公司，则母公司可以全额留存这部分资金，因为根据企业所得税法，居民企业之间的分红可以免交所得税。

       从税收筹划的角度看，摆脱这种局面的一条出路是充分利用企业所得税法中关于居民企业的定义，该法规定，如果一家境外企业的实际管理机构所在地在国内，则该企业应被视为居民企业。[58] 如果某境外企业能够获得中国居民企业资格，则国内企业对该境外企业的利润分配或境外企业对国内企业主的资金回流都被视为居民企业之间的红利分配，不征预提税。然而，税务主管部门迟迟未对“实际管理机构在中国”进行具体定义，原因是此概念的创新和返程投资的实际环境脱节。如果对“实际管理机构”定义过于宽泛，则许多资产和管理层在中国国内的外国上市公司，都可以被视为中国居民企业。这将给国家税务总局的管理带来前所未有的挑战，而且未必会带来税收的增加。

        但2009年4月，国税总局发布了一个通知，目的似乎是为了便利上述的收税筹划。[59] 该通知规定，由“中国境内的企业或企业集团”控制的海外主体可以选择获得中国居民企业待遇。该通知对“实际管理机构”的定义的效果是，在有充分税收计划的前提下，居民企业地位可以根据对纳税人的利弊权衡，可选也可不选。不仅如此，即使是由中国企业控股的外国企业，即使其实际管理机构在国内，不申报作为居民企业也不承担任何责任：只有当税收主管部门认定某家企业符合条件时，才可以适用居民企业的义务。然而，这套极为优惠的规定，仅仅适用于“中国境内的企业或企业集团”控制——即由国企控制——的海外主体。

       据说该规定出台的始作俑者是中国移动。[60] 如果这些传闻正确，中移动真是做了件大事：它推动政府部门出台了先前难产的规定，并且还说服税收主管部门为期量身订做了一套制度，貌似适用面很广，但实际上影响面很小。国企税收筹划的蓝图变成了法律。

       实际上，对于密切关注中国税法动态的专业人士而言，适用于国有企业的特殊政策十分常见，甚至都不用特别提供证据。在涉外税收政策方面最近有比较多这样的情形发生，包括财政部和国家税务总局大幅度放松中国的境外所得税抵扣制度，但是仅限于石油和天然气行业的3家大型的国有企业集团。[61] 通常，中国的企业能够进行间接的所得税抵免的境外子公司不得超过三层，[62] 而且抵免需要“分国”计算抵免限额。[63] 然而，对于“中国石油公司”，中国政府取消了“分国”计算抵免限额的限制性规定，并将境外子公司的标准放宽到五层。尽管对于普遍使用放宽政策可以有合理的解释，但将享受优惠政策的范围仅限于石油企业却没有合理的依据和理由。[64] 放松限制的唯一后果可能仅仅是减少石油和天然气国有企业应缴纳的税收。如果国有企业未曾在意其所缴纳的企业所得税，这些优惠政策又将作何解释？

       对于中国国有企业税收敏感度问题原本可以有更多的论证，但是前述内容应当足以令人信服。总而言之，国企不仅争取给予特定企业的税收优惠，还试图从整体上影响税收制度，使之向对其有利的方向发展。

       结语

       本文旨在建立分析对国有企业征税的新角度，提出的观点与现有的理论存在非常巨大的差异。正如第一节所提到的，一方面，传统的公共财政理论认为对国有企业的征税的安排具有很大的任意性，从而根本无法找到相应的理论依据（除了一些临时性的解释，比如混合所有制经济以及多个享有征税权的主体等等）。另一方面，不专门从事公共财政研究的法律人士甚至一些经济学家都会做一个简单的假设，认为对国企征税仅仅是为了维护国有企业和私营企业竞争的中性。但通过仔细分析我们可以得出结论，这一假设缺乏理论依据。这种或者对国有企业税收制度不提供理论解释，或者提出存在明显错误的理论的现状，在很多国家都对国有企业征税、以及国有企业的利润水平对于国家的重要性很高的背景下，是相当令人吃惊的。

       相形之下，本文提出了以国有企业股息分配的特殊问题解释国有企业征税的理论。如果可以很容易设计出一套国企给政府分红的机制，那么也就没有必要对国企征税了。但如果没有这种机制，那么征税也就有了用武之地。这就是本文最主要的假设。国企缴纳的所得税和企业红利可能最终都归同一个政府所有；但由于国企管理者可能厌恶分红，他们也会因此厌恶纳税。这一简单的事实可能会动摇被广泛接受的国企征税可有可无的观念。

       基于本文论述的实证及其解释，税收在约束国企管理者方面在我国可能起到了尚未被大家意识到的有益作用。如果不是因为税收制度，我国国企的生产效率可能比现在更低。但另一方面，国企的重要地位也常常影响了、甚至是扭曲了税收体制的发展，产生了各种税收优惠和一般难以想象的税收政策动议。我国国企改革进程和税制改革历史存在着不可分割的关系。

       在评价所得税之外的其他税收的经济效应方面，国企税收敏感度可能也会起到重要作用。无论是实施宽税基的消费型税种（如增值税）还是对特定产品征收的商品税时，生产者（至少在短期内）可能会承担税收的部分经济归宿。即使生产者处于垄断地位，消费者和生产者价格之间的税收楔子可能会减少生产者的利润。但如果国企生产者对其承担的税负比例毫不介意——如果国企利润的减少和应向政府缴纳的税款彼此抵消——那么标准的经济分析就需要进行修正。事实上，关于一些具体的问题，如对政府提供的服务免收增值税的经济影响分析，许多分析人士（可能不无道理地）认为政府应不介意各种税收安排[65] 。类似的观点在国企承担的其他形式税负上也有所体现。然而，当我们考虑的是采取国企形式的很大的公共生产部门，其生产决策不是（且不能是）由政府预算控制，那么上述假设就可能不再成立了。因为管理者和政府之间的利益分歧，很容易产生税收厌恶。不仅如此，税收厌恶的原因和程度可能会和私企的税收敏感度不同。因此可能在国企主导的任何部门，税收政策分析须用不同方式。

       这种差异的本质和后果值得引起更多关注。在拥有大量国企的国家，对该问题的忽视可能来自实际层面，即国企管理水平低下和国企对税收的反应都是比较敏感的话题。但如果一国的公共资源中很大比例都是国企，那么如何从国企获益——是通过税收还是其他方式——就是一个不可回避的问题。