地方公共支出通常是指地方政府为实现其政治、经济和社会职能，用以满足社会公共需要的货币支付和投资。地方政府支出作为国家财政支出的重要组成部分，对于发挥地方政府职能、促进科学发展，转变经济增长方式，保障民生和发展地区经济文化，具有重要意义。本文就地方财政支出的现状、问题和长远改革的根本对策谈点看法。

       一、地方财政支出的现状

       改革开放以来，特别是1994年实行分税制财政体制以来，调动了各级地方政府发展本地经济的积极性和创造性，促进了区域经济的发展。地方财政支出随着财政收入的增长有了较快的增长。2009年全国地方财政支出60593.8亿元，比上年增长23%，比1978年590亿元增长101.7倍；比1993年的3330亿元增长17倍。2003年到2009年地方财政支出年均递增19.5%。中央与地方占全国财政支出的比重，由1978年的47.4：52.6改变为2008年的21.3：78.7（包括了中央转移支付）。2009年中央对地方转移支付30611亿元，占全国地方财政支出的50.5%。

       从地方财政支出的结构看，2008年地方财政支出49248.5亿元，其中：一般公共服务支出7451亿元，占15.1%；公共安全支出3411亿元，占6.9%；教育支出8518.6亿元，占17.3%；科技支出1052亿元，占2.1%；文化体育与传媒支出955亿元，占1.9%；社会保障和就业支出6460亿元，占13.1%；医疗卫生支出2710亿元，占5.5%；环境保护支出1385亿元，占2.8%；城乡社区事务支出4192亿元，占8。6%；农林水事务支出4236亿元，占8.6%；交通运输支出1441亿元，占2.9%；工业商业金融支出4092亿元，占8.3%；其他支出2527亿元，占5.1%。

       二、地方财政支出存在的主要问题

       一是地方经济建设和行政管理支出的比重仍然较大，用于民生的支出比重偏少。从2008年地方财政支出的结构分析，用于行政安全和社区方面的行政管理支出达到15054亿元，占到地方财政支出的30%，用于教育、医疗和社会保障就业、文化方面的民生支出18643.6亿元，占37.8%。而国外发达国家，地方财政支出70%主要用于民生。如美国的地方教育的支出比例为67.9%。完全由地方政府支出的是消防，排水支出比例也很高，为93.1%。此外，在警察、中小学教育、监狱、高速公路这几个方面，地方政府负有很大的支出责任。由此可见，地方政府支出的重点是与居民生活密切相关的公共服务，同时地方政府也承担了一定的公共工程支出责任。

       二是地方财政支出结构总体趋好，但部分专项资金结构仍不尽合理。在农业、教育等领域，一些县市比较依靠中央、省财政的投入，形成了中央、省级财政资金增长快、本级资金增长慢甚至下降的情况，形成“上进下退”的局面。在投入结构问题。农业支出方面，近年不断加大农田水利基础设施建设力度，但重点是大型泵站、大型灌区更新、大型水库工程除险，对和农民生产直接联系的小型农田水利为主的“末级渠系”建设不足，导致有水灌不到田头，大型水利设施的作用受到限制；教育支出方面，近年投入重点是人员经费，而公用经费投入不足，农村中小学生活设施及教学设备亟待改善，教育技术装备落后，办学资源（尤其是教室、宿舍等）紧缺。

       三是地方重点支出增长虽快，但存在资金分散使用的问题。在基本建设资金、科技研究与开发资金、企业挖潜改造等财政资金预算分配权分散在相关部门，预算编制不及时、不规范，在当前非税收入收支尚未完全脱钩的情况下，部分非税收入规模较大的部门占用了大量财政资源，不利于政府集中财力办大事。部分资金的支出项目过多过细，不利于提高资金使用效率。如农业补贴项目越来越多，部分补贴项目分配到户的资金数额很少，而发放补贴到户的工作量大，行政成本上去了，但对提高农民生产积极性的作用有限。

       四是地方财政支出管理水平不断提高，但部分财政资金的管理仍有待规范。财政支出进度较慢，结余资金规模较大。部分地区履行经费保障责任还不够到位，存在挤占挪用上级专项经费的现象。部分专项资金在部门内统收统支，封闭运行，缺乏有效监督。

       五是县级财政支出保持了同步增长，但部分县财政仍然存在困难和潜在债务风险。实行农村税费改革取消农业税以来，中央和省加大了对县市的财政转移支付，县级支出增长幅度较快。从全国县级财政支出结构分析，县级维持性支出的比重较高，其他支出在总体上呈上升趋势，增长速度较为平稳，县级政府在教育支出方面负有较大的职责，其实际支出占到社会性支出的一半左右。县级政府对医疗卫生支出的资金投入力度在逐渐加大，对社会保障支出维持在一个稳定水平。从各个支出类别所占的相对比例来看，经济性支出总体上呈上升趋势。部分县级财政由于经济不发达，主要依赖中央和省级财政的转移支付，仍然存在较大的困难，存在较大的隐性债务风险。

       六是应对金融危机影响，地方减收增支压力加大。自从2008年8月以来的美国次贷危机蔓延，逐步向全球扩散以后，对我国经济发展产生不同程度的影响，政府采取增加投资计划，由中央财政投资1.18万亿，带动企业和社会投资形成4万亿元的投资规模，2009年国务院同意地方发行2000亿元债务，由财政部代理发行。主要用于地方配套中央建设项目工程。通过投资拉动，有力遏制了经济增速下滑，保持了经济增长。与此同时，财政赤字大幅度增加。全国财政赤字9500亿元，占到GDP的2.9%。由于减收增支的影响，地方财政的日子更加艰难。主要是地方财政支持地方经济和保障的支出大幅度增加，地方投资配套资金大量增加，地方保稳定、保民生、保运转的压力较大，一些地方财政收支缺口和地方赤字不断增大。

       三、转变地方政府职能，构建财力、财权与职能相适应的地方财政支出体制

       对我国现实情况的考察发现，地方政府的职能没有得到根本转变，仍然存在着比较严重的职能“缺位”和“越位”现象；地方政府财政自主能力不强，提供地方公共产品服务的能力薄弱；政府间税权的划分没有建立在政府间事权和支出责任明确划分的基础上；财税立法权过度集中在中央，地方政府缺乏相对自足的税权和完整的地方税体系，缺乏必要的地方举债务权等等。这样削弱了地方政府的运转和创新能力。因此，要适应科学发展、转变经济增长方式的根本要求，深化地方财政支出体制改革；建立财力、事权与职能相适应的财政体制；加大中央和省对县级财政的财力保障。

       地方政府的职能缺位是指对于市场失灵这些市场机制不能正常发挥作用的地方，政府没有实施有效的管理，应当由政府完成的事情政府没有完成。地方政府公共支出的领域涉及到公共商品、准公共商品的提供。其中，公共商品是政府弥补市场缺陷的核心领域，政府提供公共商品可以实现社会需要的商品组合，提高社会福利水平。但是，通过对现实情况的考察发现，地方政府尚未提供较为充分的公共商品来满足社会需要，即存在着职能“缺位”的现象。具体说主要表现在如下几个方面：地方政府对义务教育的投入不足；对农村医疗卫生的支出不足；地方政府对社会保障的支持不足；地方基础设施建设支出不足；对自然资源和环境保护不够。公共支出缺位造成的后果：一是使地方政府难以充分发挥职能。如基础设施建设、社会公益事业的发展和社会保障制度的建立等，如果政府不在这些领域充分发挥其作用，就会影响国民经济发展的后劲，不利于经济与社会的协调发展，造成对社会经济发展的“瓶颈”制约。二是不利于社会主义市场经济体制的建立。三是不利于建立公平正义的分配秩序。

       地方政府公共支出的越位。地方政府公共支出过多地参与了私人产品的生产；对经营性投资支出过大

       ；各种补贴过滥；地方财政供养人员较多，支出负担过重。财政支出越位造成的后果：一是挤占了稀缺的财政资源，分散了财力，使财政支出不能充分保证那些具有优先性的重点项目，如实施科教兴国和可持续发展战略等，造成公共支出的非意愿性缺位。二是不利于快速推进经济体制的根本性转变。一方面公共支出的范围过宽，存在政府干预和政府职能转换缓慢的现象，影响独立的市场主体的塑造和市场机制的及早到位；另一方面，使企业和应实行企业化管理的事业单位，对政府仍然有相当的依赖性，不能及时转变经营机制或走向市场，妨碍了市场基础性调节作用的发挥。三是导致某些财政资金使用效益低下等。

       深化地方财政支出体制改革，必须转变地方政府职能。国际货币基金组织根据政府的职能将地方公共支出分为十三大类：一般公共服务支出，社会治安事务支出，教育事务和服务支出，卫生保健事务和服务支出，社会保障及福利事务和服务支出，住房及社区设施事务和服务支出，娱乐、文化及宗教事务和服务支出，燃料及能源事务和服务支出，农林渔业和狩猎业的事务和服务支出，除燃料以外的采矿及矿产资源、制造业和建筑业的事务和服务支出。

       在转变政府职能的前提下，必须建立财力、财权与职能相适应的财政体制。目前地方财政支出中50.5%来源于中央转移支付。从长远来看，必须赋予地方政府作为公法人的独立法律地位，真正把地方政府职能转变到服务民生上来。通俗地说，地方政府在资源配置上具有信息优势，可以更好地提供各种公共物品的服务来满足本地需要。而且当地方政府的官员承担起提供公共物品服务的责任时，他们也就处于当地居民更严格的监督之下，从而也更有动力去行使他们的财政职能以为公众谋求最大的利益。在宪法之下，中央应当尊重地方的权利主体地位，而不再仅仅把地方看作自己的执行机构或附属机构。地方成为拥有自主权的公法人的基础是拥有获得保障的财政权。一是法定的职权范围。主要是地方公共服务职权。二是能够自我组织自我发展的自主事权机制。包括地方支出权、地方税收权、地方举债权、地方税费征管权。三是科学合理科学划分中央政府、省市政府和县市政府的各自的独立事权和财权。科学划分中央与地方共享事权；地方事务权。实行比较彻底的分税制。四是从实际出发，适当扩大地方管理经济社会的权力。包括扩大县市自治权力。如行政和财政层级上，实行省直管县和市管县行政体制兼容。五是行政和财政的法律约束权。包括破产权。