在今年1月19日国务院召开的第四次全会上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范的地方融资平台的措施，防范潜在的财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一，对此，谈点看法。

       一、如何看待潜在的财政风险

       中国已经成功地度过了上世纪初以来最大的增长危机，实现了经济增长保八的目标，成绩来之不易。但是2010年可能是中国的政策风险年。其中，地方政府的财政负担问题，应该是今后几年困扰中国经济的一个突出问题。对此，中央政府决定尽快制定规范的地方融资平台的措施，防范潜在的财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一，是非常必要，非常及时的。

       为什么这么说呢？因为我国现行的地方政府负债余额比较大，有资料估计约为4.1万亿元，其中地级市与区、县两级占61％，约2.4万亿元。是不是个准确数据，还说不清。因此，要准确地反映，还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，有些债务当期难以反映出来。

       在扩大内需的形势下，政府采取增加投资计划，由中央财政投资1.18万亿，带动企业和社会投资形成4万亿元的投资规模，2009年国务院同意地方发行2000亿元债务，由财政部代理发行。主要用于地方配套中央建设项目工程。通过投资拉动，有力遏制了经济增速下滑，保持了经济增长。巨大的投资和银行贷款必须加大地方政府的债务负担，有人估计，2009年在基础设施建设上地方政府起码投入了10万亿元（包括已建和后续跟进的投资），其中绝大部分是银行贷款形成的。因此，加大了地方政府的债务风险。

       那么，导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么？我认为原因比较复杂，按照1994年3月22日第八届全国人大第二次会议通过的《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，地方政府严格意义上说，是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上，是没有财政赤字的。那么，为什么又形成地方政府债务呢？主要是一些地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支。这种透支积累到一定程度将引发财政风险。中部某省有一个地级市，具有典型意义。目前，市直政府债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多，也就是说，市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元。如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人计算（即行政在编人数）计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。因为政府债务拖欠，上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底，世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元，水资源项目扣款551万元，教育项目扣款518万元。2006年，下达罚款、加收滞纳金1432万元；先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款，二靠财政资金垫还。由于收贷艰难，财政垫还资金占了应还款额67％，其结果直接危及财政保工资，保运转。债务利息作为政府债务的衍生物，更使沉重的债务负担雪上加霜。市直仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年，市直财政一般预算收入为4.1亿元，而当年到期的各项政府债务达2亿元，占市直财政一般预算收入50％，政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度，严重影响财政预算支付，严重影响财政正常运转。并且拖欠政府债务严重影响市政府形象，降低了政府信誉，对市的长远发展产生严重不利影响。

       二、地方政府债务是如何演变而来的？

       新中国成立以后，我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展，60年代的低落，70年代的复苏，80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

       新中国建立初期，我国面临着旧中国遗留的生产凋敝、贸易萎缩、交通阻塞、失业严重、恶性通货膨胀的局面，为保证仍在进行的革命战争的需要和恢复发展国民经济，我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金，外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下，我国不仅完全否定了利用外资的意义，拒绝接受外援，而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中，我国没有发行过任何内债，并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债，1968年全部还清内债，使我国成为一个既无内债，又无外债的国家。

       进入20世纪80年代，随着经济体制改革和对外开放，国民经济的收入分配格局发生了较大变化。政府财政集中的资金占国民收入的比重有所下降，企业和地方能支配的资金有较大幅度的增长，城乡居民个人收入增长较快，银行资金来源大量增加。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求，财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面，决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前，我国政府发行债券的规模并不很大，主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政银行关系，根除通货膨胀和财政赤字的直接联系，正式规定了财政部不得向中央银行透支借款，政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此，发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段，由此导致公债发行规模的迅速扩大，1994年首次突破1000亿元大关，发行额为1028.57亿元，2001年公债发行规模已达4483.53亿元。政府债务已成为影响今后我国国民经济发展不可忽视的重要因素。发达国家判断财政赤字和国债规模是否是承受主要有三个参考指标：一是当年财政赤字占GDP的比重（即赤字率）不超过3%；二是当年债务收入占包括偿还债务本金的财政支出比重（即债务依存度）不超过20%；三是国债余额占GDP的比重（即债务负担率）不超过60%。按照我国纳入预算管理的财政赤字和债务统计口径的测算，2008年我国赤字率约为0。6%。债务依存度和债务负担率均在国际约束线内。从总体上看，2009年中国国债务余额占GDP的比例约为20%，财政赤字占GDP的比例预计在3%以内，我国的综合国力能够承受。

       地方政府债务按表现状态可分为直接债务或显性债务、间接债务或隐性债务。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务，主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等，政府隐性债务包括：地方政府担保债务如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保，地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。以某市为例：目前市直政府债务总额达30.62亿元，其中：政府直接债务9.76亿元，政府担保债务20.86亿元，主要包括6个方面：

       一是外国政府贷款6.35亿元。它是财政部经国务院批准代表国家向外国政府、北欧投资银行等统一筹借并形成政府外债的贷款。财政部根据地方政府的需要，统一安排贷款项目，由地方政府承担借款和还款责任。

       二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个，包括中等城市项目沙市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生、城市基础设施等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

       三是国债转贷5.19亿元；

       四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元；

       五是农业综合开发项目1190万元；

       六是企业改制贷款4500万元。是政府为了解决企业改制过程中的人员安置、债务处理等等形成的债务。

       在其他地方，政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂帐、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

       三、如何化解地方政府债务？

       1、对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。对那些有偿债资金来源的单位和项目如环保项目、土地项目等要加紧追偿债务，并从财政专户中予以扣减。此外，要加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。

       2、应高度重视债务风险，研究制订规范地方债务的措施办法，将政府债务纳入统一的预算管理体系。成立得力专班，运用经济、法律、行政手段，及时清收到期债务。要强化对政府综合预算收支的监管统计，尤其是强化对政府担保和隐性担保、体制外支出和相关的借贷以及其它导致政府负债的财政与准财政活动的监管，建立一套监测、预警体系以评估政府债务的总体风险。该体系可以对政府及其部门的财政财务状况进行排名，从中长期来看，该体系的数据库和分析指标可以为政府及有关部门包括借款单位的信用评级提供基础依据。组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表。各级政府都要开展地方政府债务的全面检查和调研，编制各级地方政府的资产负债表，全面清查各级地方政府所欠债务，摸清债务链及债务规模的真实情况。逐步实现对地方政府及其融资平台公司债务的态监控。

       3、进一步理清债权债务关系，在全社会全面树立偿债意识，树立信用观念。一方面积极偿还债务，一方面积极主张债权，加快对债权的清收力度。对主管部门承借的资金到期未还的，应落实还款责任，签订还款计划，定期报告项目建设情况和资金使用情况。各债务单位要顾全大局，恪守信用，多方筹集资金，归还财政借款本金和利息。要在全社会全面树立偿债意识，树立信用观念。在一定范围内由政府主导对用款单位进行信用评级，定期公布信用等级，在全社会营造恪守信用的良好氛围。

       4、建立政府性债务预算制度，实行债务项目预算报告、审批、绩效考评和监督，对债务资金的借用还进行全过程监督，增强政府举债的计划性、控制债务总量和规模。

       5、建立偿债资金来源机制和偿债准备金制度。可以从6个方面筹措资金：①从土地出让收入中提取一定比例；②从市政配套费中筹集一定资金；③从国有资产收益中集中一定比例；④在国库现金流管理上作文章，视财政经济运行状况，将库底资金作为压缩政府债务的辅助工具或机动财力；⑤收回债务人拥有的资产，通过拍卖、转让变现后抵偿债务；⑥对行政事业单位拖欠的债务，编制部门预算时应安排专项还贷准备金。

       6、全方位组织催收。继续加强债务清收的力度，发挥各个清债小组的积极性，采取上门催收、协调催收、主管部门督促催收以及财政强制扣款等措施，确保债务清收取得新进展。

       7、推行债务信用评级制度。为了准确把握和科学分析地方政府的债务情况，应在统一建立科学的统计指标的基础上，建立地方政府债务的内部预警体系，运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警机制，并规定合理的债务安全线。与此同时，充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评价机构对各地、各级地方政府进行信用评级，以加强市场和社会对地方政府发债行为、债务规模和债务风险的监督和约束。

       对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还，长期拖欠单位，实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆，不准出国考察，不准新上项目，不准再贷款（贷款还债除外）等。

       8、强化偿债责任。适时启动法律程序。一是与法院、检察院及时沟通联系，取得支持。二是与司法局协商，聘请专门用于追偿政府债务的法律顾问。三是建立追究责任制度。把政府债务借还用纳入领导干部任期经济责任审计范围。

       9、不断完善政府债务管理的法律框架，规范政府举债行为，防止产生新的债务。必须不断完善我国的法律规定，强调市政府的举债约束和债务管理，使政府举债规模与经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。要以政府名义发文，对政府债务的借、用、还全过程进行管理，明确举债目的，规范举债决策程序，加强举债项目管理，落实政府债务偿还责任，防止产生新的债务。

       10、严格按照预算法和担保法的法律规定，禁止违规提供担保，停止对担保法规定之外的贷款和其他债务承担担保责任。

       11、要修订《预算法》，赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体，有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险，应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章。规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。通过加强监管确保资金安全，推进地方政府民主化进程。

       12、上级政府要建立地方政府债务政策激励机制，完善财政体制和财政转移支付激励措施，鼓励地方政府帮扶减债，采取措施减少债务负担，对国债转贷资金，属公益性建设的，建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。