党的十七届五中全会提出以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，完善城市化布局和形态。提出以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成幅射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇的发展。中国经济已经到了内需上升的阶段，推进向内需主导的转变。解决的途径是推进深层次的城市化。中国城市化潜力依然十分巨大。如何充分发挥公共财政的作用，使城市化的潜力得到释放，是值得研究的一个重大问题。

       一、 中国城市化的现状和重大意义

        “十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。城市化是城镇增长以及人口从农村适当转移到城镇地区为标志的过程，在“十二五”时期承担着重任。

       我们知道，21世纪最伟大的历史变迁是30年的经济增长动力，使中国处于伟大的历史时期。美国经济学家罗斯托提出过著名的经济起飞理论。现代化的起飞阶段，有两个标志：一个是工业化；一个是城市化。从农业为主的传统经济和自然经济转化为以制造业和服务业为主的现代经济，工业化和城市化必须迟早完成。无论是欧美，还是日本台湾韩国在30年至40年内农业生产值降到GDP的5%。而中国目前仍有将近50%的人口仍然在农村，没有任何一个发达国家的农业经济超过5%的，而城市化是解决三农问题的必然趋势。城市化与工业化有区别，工业化要靠市场，城市化要靠硬件，包括交通公共设施、移民（包括农民工）进入、住房问题需要政府解决；软件是政府教育、医疗卫生、社会保障等。未来30年，有50%的农民转移，每年至少有1000至2000万的农民进城，这是一个重要的大趋势。城市发展需要更多的公共财政资源。因此，城市化涉及到公共财政的许多问题。

        目前世界上城市化程度已经处于较高的水平。1900年城市人口占全部人口的13%，1950年占29%，2005年占49%，2007年占75%。其中发达国家1985年达到75%。发展中国家1950年16%，1985年30%，2010年预计达到45%。美国的农业人口只占2%，日本占5%。

        中国的城市化起步较晚。1950年为13%，1978年前18%，到2009年中国的城镇化率46.8%。而英国1840年占48.3%，美国1910年占45.6%。

        在统计口径上，外国规定外国居住在城市的人口不算城市人。

       二、日本城市化进程与公共财政建设

        日本的经验表明，随着经济的快速发展，城市化的进程加快，农村劳动力转移加快。1960年时日本的国民收入增长了一倍。原10年的国民经济计划7年就实现了。东京、名古层、大阪三大都市圈开始形成。东京圈的城市包括东京、神柰川、千叶、奇玉等城市；名古屋圈包括歧阜、爱和、三重等城市；大阪圈包括京都、大阪、兵库、奈良等城市。城市化逐步集中。人口开始流动。劳动力从农村向城市转移；劳动力转移之后地区差距逐步缩小。但是在日本经济增长缓慢时期，人口从城市返回农村。随着经济结构的调整，经济的恢复，农村劳动力再次向城市转移。城乡差距逐步缩小。

       日本的三大城市圈集中在沿太平洋圈。形成经济的发达地区。三大都市圈外的称为地方圈，形成经济的欠发达地区。在经济快速增长时期，农村劳动力由农村向城市流动，经济结构也随着调整和变化。第一产业由25.3%下降到2007年的2%。日本的第二产业特别制造业慢慢增长，现在制造业占比已经下降，由沿海向内陆转移。三大城市圈中的制造业占比由1955年的31.6%下降到2007年的19%。服务业上升。金融保险业由1955年的12.9%上升到2007年的23.5%。制造业下降是由于政府的政策引导有关。那么，在城市圈中制造业所点比重低，服务业第三产业增长较快。服务业主要是lT行业、大公司越来越向本部集中，第三产业越来越向东京都集中，高附加值产业越来越向城市集中。在劳动力转移方面，年轻人主要是15岁到24岁的年轻人向城市转移。就是因为年轻劳动力到城市后收入最高。

       由于劳动力人口向城市的转移导致了收入差距的扩大，基尼系数增高。初期达到0.134。后来由于政府的政策开发引导，经济从沿海向地方转移，基尼系数明显下降。在日本经济贸易活路实现国际化的时候，又出现了收入不平等，基尼系数上升。但是随着日本经济的下滑，低迷的10年间，城市里面找不到工作，城市人向农村返还，基尼系数下降了。因此基尼系数与经济有关。在经济发展时候，收入差距扩大了，收入不平等也就扩大了，经济下降，收入不平等的局面反而改变了。目前中国经济处于高增长时期，收入差距和地区之间存在较大的差距，基尼系数非常高，因此，基尼系数高从某种意义上说是经济发展的体现。但是如何保持经济发展，又能合理调整收入差距，是一个重大课题。需要财政运用再分配手段加强调节。

       在日本，20世纪90年代，中央和地方分别占财政收入的70%和30%，在财政支出上，到了2004年中央和地方分别占42.4%和57.6%。收入与支出的不平衡，主要是通过财政转移支付来解决的。地方自主财源为地方税，依存财源分二个部分，即财政支出从中央到地方之间通过二个部分，一个是地方交付税，一个是国库支出金来解决。地方交付税相当于一般性转移支付，1954年开始建立制度。国库支出金相当于专项支出项目。一般是中央一半，地方一半。国库支出金根据人口规模确定标准化的支出。体现了人口与支出之间、城市规模与财政支出之间的关系。转移支付率根据岁出地方构成比减税收地方构成比除以税收地方构成比计算得出。日本的研究表明，人口规模在25万人左右，财政的支出成本最低，支出效果最优。过多的人口与过少的人口，财政支出负担过重。因此出现了财政转移支付的需求。城市过度集中也增加了人均支出的需求。特别是基础设施建设的支出增大。日本城市化造成人口过多或农村人口过少的状况，使得财政转移支付的负担越来越重。中央财政转移支付占总支出的37.6%，地方税收的62.4%。三大都市圈2008年地方交付税占33.6%，地方自主财源占66.4%。其中地方交付税和国库支出金占岁入的比重，东京圈2008年占10.6%，名古屋占18%，大阪占22.5%，地方圈占39.8%。2002年到2004年国家转移支付率37.4%，。其中税收收入中，中央占57.6%，地方占42.4%；支出中，中央占41.7%，地方占58.3%。这个比例与1961到1973年比较有了较大的改变。较中央转移支付率85.8%有了根本性的减少。

       三、 城市化与人口迁移及行政变更

        城市化的基本原因有三个方面：一是城镇人口的自然增长；二是农村人口的迁移；三是行政变更。其中农村人口向城市的转移，城市制造业和服务业的发展吸引了大量的农村劳动力进入城市。

        行政变更在城市化过程中发挥着重要作用。以中国为例，城市或乡村人口的构成主要靠行政定义，特别是户籍制度的影响。人为地阻碍了农村向城市的自然转移，限制了城市人口的增长。

        日本通过行政改革适应财政支出结构的优化。政府采取措施缩小行政管理单位，使人口适度分布。日本1955年公共产品的行政单位5250个，包括县村，到2007年缩小到只有1835个。50年变化巨大。通过行政改革，适度的行政规模节省了财政支出。

       日本随着城市化的发展，人口老龄化的问题突出起来。2008年65岁以上的老年人占全国人口的22.1%。导致了社会保障支出的增加。年轻人往城市跑，社会保障反而少；老年人呆在农村，社会保障反而更重，2005年生产年龄人口占比，东京圈占69.6%，地方圈占22.1%。地方承担的医疗卫生支出反而更大。如东京圈只占13%，而地方圈政府包括社会福利保险占到总支出的21.1%，依赖中央。造成地方财政支出的压力很大。个人负担率1915年为7.8%。2005年上升到15%，日本现在成为一个大政府，一般国民希望个人社会福利高而自己负担少。财政如何支持，通过政策调节是非常难办的问题。

       四、 城市化对公共财政的巨大需求

       城市化的公共服务十分昂贵。核心的问题是城市发展是否有持续的财政收入来源。

       战后初期，政府被认为是经济发展的主要源动力，市场失灵导致了政府开始干预。20世纪80年代，学术界反动广泛的政府干预造成的市场失灵、价格扭曲、无效率、浪费和资源配置不当。因此提出小政府与大市场。让价格恢复发挥作用。在发展中国家，一般认为充分发挥市场配置资源和效率的作用，同时一部分活动由政府与私人部门共同来完成。但在发展中国家，什么事最好由政府来办，什么事由市场来办，仍然存在许多争议的问题。

       五、 中国城市化进程的利弊分析

       中国城市化进程迟缓的根本原因，是建国初期限农业生产率很低，经济发展的政策偏重于农村，政府通过严格的户口体系限制农村人口向城市转移。1978年以来经济的快速发展，导致了城市化进程加快。其特点是经济增长与工业化快速增长。政府放松了对户口的限制。2009年以来，中国城市化进一步加速。将来中国的城市化成为整个中国经济发展的重要内容。城市增长需求高度的物质和基础设施投入；实现减少外部需求和提高内需。

       大城市可以提高土地利用率，节约用地。大城市具有大规模的产出绩效，基础设施会带来规模效应，投资很大，服务人数多，单位产出成本较低，教育规模、科技教育中心高水平有益于交往。大城市的医疗卫生设备利用率高，水平较高，服务业发达。中国2009年服务业占42。6%，世界平均水平70%。快乐感很高，我均寿命高。成为人们向往的地方。

       但是大城市也带来许多城市病。包括交通拥挤、城市基础设施不足，教育资源短缺，公共医疗条件差，社会保障制度不完善，人口老龄化严重，环境污染严重。加强公共财政建设成为重要问题。

       六、 发展城市化与建设公共财政的思考

       党的十七届五中全会提出完善城市化布局和形态。提出以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成幅射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇的发展。围绕这个目标和要求，要加大公共财政建设。。

       要进一步深化财税体制改革，构建与城市化相适应的公共财政体制。要扩大城市财政的收入来源，扩大城市财政收支权限。改革的重点是加大城市基础设施建设，研究规划，建设交通和卫生设施，加强城市生活设施建设。

       要扩大城市地方财政收入来源。加快征收财产税。扩大地方政府财力。目前地方政府收支总量不小，但结构不优。正处于地方基础设施建设的新时期，地方政府发挥作用的时代已经到来，需要更多的财力。因此要加大财政改革。允许地方发行债务。开征财产税，开征遗产税，作为地方政府重要的收入来源。建立全国性的社会保障体系。逐步改变户籍制度，允许农民进城。

       要加大城市化过程中的收入差距的调节问题。日本的实践表明，经济增长造成了收入差距，造成了基尼系数的上升，经济停滞却导致基尼系数的下降。这说明越是经济增长会越出现收入差距的扩大。因此，基尼系数增大并不是什么坏事。但要采取相应的收入调节措施。关键是建立财政转移支付制度。

       要建立财政转移支付制度，加大地区之间、城市与乡村之间的收入差距的调节。特别是要建立健全一般性的转移支付制度。通过人口和收入的测算，通过公式化的计算办法，加大对贫困地区和落后地区的最低财政支出保障。促进地区经济的发展。

       要高度重视人口老龄化和社会保障制度的建设。在社会保障建设中，日本实行国家承担大头个人承担小头的负担率，是值得我国借鉴的经验。

       要加大政府教育投资。把农民工纳入城市教育总体规划；加快12年义务教育。加大医疗卫生投资。人力资本投资具有正外部效果。加大廉租房建设。

       要减少支出层次，研究最优的财政支出系数。日本的经验表明，一个社区或行政单位保持25万人的财政支出是最优的。说明人口与财政支出最优化存在一定的比例关系。于是日本采取了缩小公共产品行政单位的行政改革措施。中央目前从纵向来说，层次过多，供给的单位数量过大，造成财政支出的成本过重。因此精简层次和缩小行政供给单位数量，提高财政支出效率，也是值得研究的问题。