政策不能沦为利益集团的工具

        现在的问题是,强势利益集团太强,弱势利益集团又太弱,后者根本构不成对前者的制约,这样,势必出现由某个利益集团影响甚至操控公共政策的情况,从而将严重破坏公共政策的公共性与正义性,使政策沦为精英、有钱人的工具。更严重的问题还在于,在现行决策体制下,部门和地方容易被利益集团所“俘获”,形成一种“合谋共生”关系。两税合并搁浅已表现了这种端倪,对此,我们应该高度警惕。

        在全社会讨论个人所得税时,企业所得税中的两税合并问题也再次引起专家的关注。日前,在北大法学院召开的首届“中美税法高级论坛”上,全国人大常委会预算工作委员会法案室主任、中国财税法学研究会副会长俞光远指出,一些和外资、外商关系最为直接的部门,以及沿海地区部分已经从两套税法中获利的城市,担心实行“两税合并”会影响他们的发展。由于他们的反对,今年已经错过向人大常委会递交企业所得税法(草案)的机会。

        俞光远所说的“和外资、外商关系最为直接的部门”,明眼人都清楚,这指的是商务部。据《财经时报》9月3日报道,由于商务部反对两税并轨过快推进,财政部下属的财科所不得不提出一个折中方案：两税并轨方案最早将在2007年提交；两税并轨方向不变,但并轨后,中国将在统一的企业所得税率基础上,继续给予外资企业一定的税率优惠。而此前,财政部一直坚持2006年进入立法程序,2007年两税合并将正式展开。

        在两税合并问题上,商务部向来是反对过快推进的,态度可谓一贯鲜明,但今年“两会”之后,商务部发生转变,表示两税并轨符合中国经济发展的趋势。此番商务部态度再度回到从前,据悉是因为中国引资业绩严重滑坡。根据其最新统计,今年1-5月,中国实际利用外资金额为223.66亿美元,同比下降了0.79%。这是5年来中国引资的首次下降。而且这种下滑的态势可能继续：5月底已经是连续4个月负增长,4、5两月降幅分别为27%和22%。

        且不说今年前5月外商投资额下降0.79%是否就能说明引资业绩真出现了“严重滑坡”,它带给我们的一个思考是,引资的目的到底是什么?是出于政绩的需要为引资而引资,还是为了提高中国经济的竞争力和人民的福利水平?如果是前者,外商投资额的下降的确不是好事；但如果是后者,引资业绩的暂时下降或许是两税并轨必须付出的代价,就像改革开放前期,为了引进外资而不得不对它作出较大让步一样。

        税收减免虽然在较长时间里对引进外资起到了积极的作用,功莫大焉,但越到后来,特别是在中国入世后,还采取这样的政策,它带来的消极后果只会大于它对中国经济的促进作用。因为内外资企业税收差异较大,造成外资企业生产环境普遍好于内资企业,不利于公平竞争。而中国要真正崛起,就应该塑造一个有利于微观经济主体公平竞争的宏观经济环境,让内外资企业在同一市场税收环境中公平角逐。这是一个关系到国家竞争力的大问题。另一方面,两税并轨还涉及到经济增长的成果由谁来分享的问题。如果引资的结果只是一个虚幻的GDP的增长,而老百姓享受不到它实实在在的好处,这样的引资和经济增长是不符合科学发展观要求的。何况,我们现在并不缺资本,银行十几万亿存款躺在那儿吃利息出不去,与其把利益让渡给外商从而吸引许多“假外资”进来,不如给国内的民间资本。

        改革开放以来,在中国制度变迁和市场机制作用强化的同时,社会机制的完善和发展却明显滞后,其表现之一就是不同利益群体利益表达的失衡。在现实中,强势利益群体已经构成实质上的利益集团。他们结成各种正式与非正式的团体,有能力利用各种资源、以各种形式诉求自身利益,影响政治决策和公共政策,其利益也充分被政治决策和公共政策所反映,因而其利益不但得到制度性的保障,而且利益在政治决策和公共政策的激励下被放大。有些强势利益集团在某些政治决策和公共政策的制定中,甚至有能力“俘获”政府部门,使政府部门决策具有明显的强势利益集团的利益导向和偏向。在反对两税合并的声音中,我们可以看到外资特别是跨国公司的身影。作为中国经济的一支重要力量,外资利用自己强大的市场优势和舆论影响试图左右政府的决策。比如年初,54家跨国公司就联名向国务院上书,反对两税并轨。

        公共政策受制于利益集团的事还有很多,这里不多说。客观而言,利益集团影响公共决策并非都是坏事,但必须有个前提,这就是,社会中存在多个力量相近的利益集团,它们之间的博弈能够形成一个大致均衡的利益格局。而我们现在的问题是,强势利益集团太强,弱势利益集团又太弱,后者根本构不成对前者的制约,这样,势必出现由某个利益集团影响甚至操控公共政策的情况,从而将严重破坏公共政策的公共性与正义性,使政策沦为精英、有钱人的工具。更严重的问题还在于,在现行决策体制下,部门和地方容易被利益集团所“俘获”,形成一种“合谋共生”关系。两税合并搁浅已表现了这种端倪,对此,我们应该高度警惕。(邓聿文)

        (作者: 出处:上海证券报)