新近制定的《企业所得税法》，适合中国国情，吸取了西方国家企业所得税法的先进理论与成功经验，术语运用专业、条文表述规范。其中引人注目的亮点不少，无论是制度理念还是规则安排，都远胜其他现行税收法律法规一筹。本文着重以《企业所得税法》第四章“税收优惠”为依据，探求税收优惠的规范文本与法律性质，并试图引入税式支出的创新理念，并将税收优惠籍由税式支出纳入预算管理范畴。税收优惠是指国家运用税收政策在税收法律、行政法规中规定对某一部分特定纳税人和课税对象给予减轻或免除税收负担的一种措施。现行企业所得税税收优惠政策性过强、规范性太差、法律效力层次较低，《企业所得税法》的出台虽然大大改善了这种情况，但并未引入税式支出概念。税式支出概念是税收优惠制度发展到一定阶段的产物，其基本制度理念是将税收优惠制度纳入预算管理的范畴。

       一、税收优惠正当性的不同层次保障

       税收优惠是有着某种政策目标的特殊调整规则，反映了税法理念从形式正义向实质正义的过渡。税权的行使，“应依民主程序由立法机关以多数决定为之，并符合税捐法定主义、税捐公平原则与过度禁止原则等宪法意旨，以有效落实纳税者之权利保护。” [1]税收优惠是税权的重要权能，其行使同样倚重宪法意旨的保障。《企业所得税法》贵为实体税法领域两部法律之一， [2]专章规定“税收优惠”，是税收法定主义的实现，还必须兼顾“公平”与“效率”：不仅要符合公平、中立性的要求，还要符合效率及简化的要求。税收法定主义是关乎税权行使合法性的基本原则，是形式要求；税收公平原则是注重税负分配的基本原则，是实质原理。

       （一）税收优惠合法性的实现：法律文本化

       税收法定主义是税法最重要的原则，堪称税法形式合法性的最高评价准则。税收法定主义要求征税与纳税都必须有法律根据，并且依法征税和纳税。税收法定主义是现代民主法治原则在税收关系中的集中体现。如果说《宪法》第五十六条尚未全面、准确地规定税收法定主义的话，《税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定和行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”税收法定主义要求课税要素法定、课税要素明确、程序合法性保障，要求税制、税种、税收优惠政策等都必须由法律明文规定，另外，禁止溯及立法和纳税者权利保护也应理解为其内涵之一。[3]

       税收法定主义是一个国家税收法治程度的衡量标准和努力方向。市场经济运行的有效性要求坚持税收法定主义，健全税制，完善税法，依法治税。税收法定主义有层次之分：最浅层次是“税收由法律规定，以限制政府的权力、防止行政权的滥用”；中间层次是“以税收公平与量能课税为内在要求，防止立法权的滥用”；最深层次是“以保护纳税人权利为中心全面优化实体税法与程序税法”。税收优惠通过制定法律文本的方式实现税收法定主义，以合法性的方式保证其最低层次的正当性。现行税收优惠政策混乱、不稳定，优惠方式单一且效率低下，不符合税收法定主义的最基本要求：“无法律规定，行政机关不得减免税收”。《外商投资企业与外国企业所得税法》与《企业所得税暂行条例》并存，正是税收优惠秩序混乱的典型体现。税收优惠政策集中于财政部、国家税务总局发布的部门规章或规范性文件当中。

       《企业所得税法》第二十五条规定：“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠。”这是税收优惠的一般性条款，也是判断税收优惠合法与否的基本准则。第二十六条规定免税的四种收入、第二十七条规定可以免征、减征企业所得税的五种所得、第二十八条规定两档优惠税率、第二十九条规定民族自治地方自治机关一定的税减征或免征权、第三十条规定可以加计扣除的两项支出、第三十一条规定可以按一定比例抵扣应纳税所得额的主体类型和经营项目、第三十二条规定可以缩短折旧年限或采取加速折旧方法的原因、第三十三条规定可以减计收入的类型、第三十四条规定按一定比例实行税额抵免的投资类型、第三十五条将税收优惠具体办法的制定权授予国务院、第三十六条规定国务院可以制定企业所得税专项优惠政策的特殊情形及其备案要求，属于临时性税收优惠类型。

       （二）税收优惠正当性的评价指标：公平与效率

       现代民主社会，一切权力的占有与行使都必须以合法性为基础和前提。合法性专指某种制度或行为是“符合（现行）法律的”，正当性应仅指符合某种价值标准的制度或行为。某种程度上说，税收优惠实质的正当性比形式合法性更为重要，虽然前者往往依赖后者才得以实现。税收优惠的形式合法性依赖税收法定主义的贯彻，其实质正当性则仰仗税收优惠权能的正当行使。税收优惠正当与否的客观评价依赖于“公平”与“效率”这对人类社会存在和发展的永恒指标，前者关乎社会伦理的终极目标，后者论及社会发展的动力机制。 [4]税收优惠正当与否的客观评价依赖于“税收公平”与“税收效率”二者的均衡。良好的税收优惠可以发挥税收的积极作用。公平与效率二者若能取得平衡，是不会有问题的，但二者不能同时兼顾的话，原则上应坚持公平优先并兼顾效率。这是法律对“秩序”与“正义”的追求使然。

       税收公平原则是设计税收优惠制度的首要原则。税收公平原则是指政府征税要使各个纳税人承受的负担与其经济状况相适应，并使各个纳税人之间的负担水平保持均衡。 [5]税收公平问题不能孤立地看税负本身，而要联系纳税人的经济能力或纳税能力。税收公平包括税收社会公平和税收经济公平。衡量税收社会公平的指标主要是受益原则和负担能力原则，衡量税收经济公平的指标主要是机会公平和分配结果的公平。税收公平原则要求税收必须普遍课征和平等课征，惟有如此，才能更好地实现税收公平，解决收入分配不公等社会问题，促进经济与社会的稳定。强调税收的经济公平并不要求均等分配，过度的均等分配会挫伤高质量贡献的效率，不利于全社会合理有序的发展。 [6]税收优惠只可能惠及一部分纳税主体，负担能力原则和分配结果公平原则可用于衡量税收优惠是否公平对待受益与非受益纳税主体。

       税收效率原则是指政府课税所带来的收益最大、负担最小，也就是以较少的税收成本换取较多的税收收入。税收效率原则要求政府征税有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，提高税务行政的管理效率。 [7]税收效率原则包括经济效率原则与制度效率原则：前者是指政府通过课税把数量既定的资源转移给公共部门过程中，尽量使不同税种对市场经济所造成的扭曲，通过偏离帕累托最优而对经济造成福利损失或超额负担最小化，以利于经济资源的有效配置和经济机制的有效运行。检验经济效率的指标在于税收的额外负担最小化和额外收益最大化；后者是指征税过程本身的效率，即在税收征缴过程中耗费最小。这是征税过程本身的效率，即在税收征缴过程中耗费最小。检验制度效率的指标，在于税收成本占税收收入的比重。该原则要求税收成本维持在一个比较适当的比重，主要指标是税收制度的节约和便利。 [8]税收优惠是否有利于税源涵养，是否会损害税收效率，并不那么容易判断。

       二、税式支出理念的提出及其制度价值

       税收优惠是政府通过税收制度，按照预定目的，减除或减轻纳税人税收负担的一种形式。税收优惠是一个边界不定的开放性概念。虽然税收立法与执法实践中已经出现税收优惠的种种措施，其外延却并不确定，还可能不断扩张。理论上说，税收优惠是通过税收体系进行的一种间接的财政支出，减少政府可供支配的财政收入，与纳入预算管理直接财政支出并没有什么实质性区别。基于这种认识，20世纪60年代以来，西方税收与税法理论出现了一个全新概念——税式支出，把以各种形式放弃或减少的税收收入纳入税式支出范畴。我国目前的财政支出预算中并没有关于税式支出的实践，也就是说，实践中尚未接纳税式支出的理念。

       （一）税式支出理念：税收优惠的实质性突破

       早在1955年，英国皇家利润和所得课税委员会就注意到，税收制度中许多税收减免，实际上相当于用公共的货币提供津贴；税收不仅仅是取得财政收入的主要形式，而且是政府实现财政支出的重要途径。 [9]自此，税收减免问题就不仅被从收入，而且从支出角度加以研究。1959年，联邦德国首次公布包含“看不见的补贴”（Invisible Subsidies）的补助报告，随后，更加详细的税收补助报告要求附加在预算文件中。税式支出这一概念正式形成于美国。1967年，美国财政部税收政策部长助理史丹利•萨利（Stanley Surrey）首先提出“税式支出”的概念。于20世纪60年代末在约翰•肯尼迪政府担任财政部助理秘书期间，萨利专门研究税收政策。研究者、执行者及政治家当时早已熟悉的联邦所得税中带有补贴性质的相关条款，但就相关条款规定的收入损失来说，萨利是第一个提出评价标准的政府官员：在税制结构正常部分之外，凡不以取得收入为目的而是放弃一些收入的各种减免税优惠的特殊条款。[10]

       美国1974年《国会预算和留置控制法案》将税式支出的分析进行整合，并将其加入联邦预算程序中，提出总统提交的预算案里必须包括一系列税式支出的计划。该法案将税式支出界定为：由于联邦税法中的规定所导致的财政收入损失；这些规定允许在毛所得中进行特别的排除、扣除或者税收豁免，或者这些规定可以为税收义务提供特别的税收抵免、优惠税率及延期纳税等规定。 [11]每个国家的税式支出制度都强调要选择最适合该国国情的优惠税种及其组合。一般来说，税制结构以何税种为主，其税式支出制度即以何税种为主。西方国家税制结构以所得税为主，税式支出概念广泛应用于所得税理所当然。对我国税制而言，目前虽然以增值税为主，但“增值税的内在机制是十分排斥税式支出的”， [12]所得税必然也理应成为税式支出的主体税种。因此，企业所得税税式支出对税收优惠正当性的保障很有助益。

       税式支出概念的提出是对传统税收理论的突破，其由税收优惠概念发展而来，所涉及的对象与采用的方式基本相同，但二者并不是简单的同义重复。从税收优惠概念发展到税式支出概念，是财政理论的一次质的飞跃。税收优惠作为一般性税法条款的例外规定，自有税以来就存在，它在理论上或实践中都是作为纯粹的税收范畴存在的。经济合作与发展组织（简称OECD）接受“税式支出”概念后，其财政事务委员会专题报告对“税式支出”的表述是：为了实现一定的经济和社会目标，通过税收制度发生的政府支出。这一表述标志着从税收到支出的认识上的转变。税式支出其实并不改变“税”的基本结构，只是对某些课税要素进行变更。税式支出旨在实现促进技术创新和科技进步，鼓励基础设施建设，鼓励农业发展及环境保护与节能，支持安全生产，统筹区域发展，促进公益事业和照顾弱势群体等政策目标。

       （二）税式支出的价值：税收优惠滥用之防范

       税式支出概念从表面上看，似乎像是削减政府的规模，即减少税收；实际上，它们却是在扩大政府的规模，即增加支出，而且这种增加是非常隐蔽的。税式支出概念的提出很自然引起以下问题：当政府决定实施必要的财政政策时，为什么要采取税式支出而不是直接支出；在直接支出和税式支出之间进行选择，又应当采用何种标准；等等。萨利在Tax Incentives as a Device for Implementing Government Policy: A Comparison with Direct Government Expenditures中指出：鉴于税式支出易滥用、低效和不公平等与生俱来的缺陷，而其主要依赖市场决策等优点往往只是一种错觉，除非能证明使用税式支出有明确的优势，否则应尽可能地使用直接支出形式。 [13]笔者以为，税式支出虽然的确可以从整体上控制税收优惠的质与量，以防范税收优惠之滥用，却不是万能的，尤其是不能成为损害公平与效率的另一借口。

       税式支出可能使受益于税收优惠的纳税人只是从事其必须从事的经营活动，从而减少其从事其他经营活动的可能性。税式支出缩小了税基，为税收减免和税收扣除提供了大量机会，因而难于计划税收收入。税法越来越复杂，也会增加税收的征管效率。处在社会最贫穷阶层的非纳税人更不可能因此受益，从而可能激化税式支出政策的累退效应。税收法定、税收公平与税收效率等基本原则，固然适用于税式支出，而要发挥税式支出的积极作用、并避免消极效应的话，还必须遵循适度、配合、差异化和效益原则等。无论是要减轻还是免除纳税人的税负，税法均应谨慎为之。从税收公平原则来说，税式支出概念虽可确立，却不能因此不断扩大规模。税式支出是税法原则性和灵活性相结合的体现，既要符合一定的政策性目标，又要遵守税收管理体制确定的税收优惠权限，还必须随意注意检查税收优惠的效果。

       自1994年分税制改革以来，国家税务总局一直断断续续地进行税收优惠的清查工作。地方政府为了招商引资，往往在统一的税收优惠政策外，给予投资者更多的税收优惠。典型的一次清查是2004年6月30日发布的《减免税普查实施方案》，普查2003年底前所有已办理纳税登记的纳税人，督促各地完成任务之余，尽快清理违规的减免税政策，特别是一些被称为“地方自费改革”的项目。国家税务总局一方面籍此摸清各地减免税的情况、发现存在的问题，另一方面是挖掘地方减免税政策的合理因素，以便促使税收分权更趋合理。事实上，企业所得税的分权模式也在不断调整：从原来根据中央企业与地方企业划分企业所得税收入，调整为明文列举企业缴纳的企业所得税归入中央政府， [14]其他部分中央政府分享60％，地方政府分享40％。目前的分税制只是中央与省级政府的分权，省级政府享有地方税的减免权，中央税与共享税的减免权则只能由中央政府形式。而现实中，省级及其以下地方政府为解决自身存在的问题，不得不越权制定税收减免政策，而且各级政府都或多或少地规定了税收减免政策。在频繁的清查压力下，地方政府创造了税收返还、地方财政补贴等形式。 [15]《企业所得税法》第二十九条的规定，仅仅将一定程度的企业所得税授予民族自治地方的自治机关，这是对一般省级政府的企业所得税减免权的间接否认。

       《企业所得税法》第三十五条将税收优惠具体办法的制定权授予国务院，属于制度性减免，第三十六条规定国务院可以制定企业所得税专项优惠政策的特殊情形及其备案要求，属于临时性减免。这两条规定授予国务院通过行政法规根据社会、经济发展的需要、灵活行使企业所得税减免权。财政部、国家税务总局等国务院职能部门实际上行使了大部分的减免权。典型的规定有：国家税务总局1997年6月18日制定的《企业所得税减免税管理办法》（国税发[1997]99号）、1998年3月30日发布的《关于民族自治地方的中央企业所得税减免审批权限的通知》、2005年8月3日制定的《税收减免管理办法（试行）》（国税发[2005]129号）等，财政部、国家税务总局1998年4月6日联合发布《关于制止越权减免企业所得税的通知》。其中，《税收减免管理办法（试行）》第二条规定：“减免税是指依据税收法律、法规以及国家有关税收规定（以下简称税法规定）给予纳税人减税、免税。”这一规定表明：有权决定税收减免的，事实上还有最高行政机关的职能部门。如果说税收授权立法的存在在我国现阶段是不得不维持的权宜之计的话，减免权的行使载体最多只应到行政法规为止。

       三、税式支出概念的界定及其法律特征

       税收在财政收入中比重很大的客观事实无法释解税收面临的实质正当性质疑，因此，税收的开征、停征、减税、免税与退税，无不受到宪法、法律以及预算的约束。随着政府越来越全面参与经济生活，税收优惠的制度安排规模越来越大，若不用预算予以控制，就难以全面、准确地度量政府的经济活动，而且税收优惠项目的增加和蔓延，也会加大政府的财政负担。税式支出的主要目的是实现社会公平、维护社会稳定，实际上发挥的并非取得财政收入的作用。即使是税式支出，也可能存在潜在的低效率和不公平。对税式支出概念，尚未形成统一认识，不同学说的侧重点不尽相同。税式支出的判断依赖于其所表现的法律特征。

       （一）税式支出概念：不同界说的共性

       由于观察和分析角度不同，理论和实务界对税式支出概念形成了不同观点：税式支出是税法基准条款的一种例外，是偏离规范性税制结构的特殊条款，是政府为了实现一定的政治、经济、社会目的，在法定基准纳税义务的基础上，通过对基准税制的背离，对一部分负有纳税义务的组织和个人给予优惠安排，以免除或减少其一部分税收。 [16]税式支出是国家为了实现特定的政策目标，通过制定与执行特殊的税收法律条款，给予特定纳税人或纳税项目以各种税收优惠待遇，以减少纳税人税收负担而形成的一种特殊的财政支出。 [17]税式支出是政府为实现特定的社会、经济目标，通过对基准税制的背离，由税收收入的放弃形成的政府支出。 [18]税式支出是国家为实现社会经济目标而放弃征税给纳税人带来的经济收益，其实质是各种利益主体间经济利益的再分配。 [19]税收支出是不属于某税基本结构的税收放弃。 [20]这些表述反映出认识这一概念的几个关键因素：基准税制背离、税收负担减轻、税收利益放弃等。

       税式支出报告20世纪60年代始于德国和美国，奥地利、加拿大、西班牙和英国等在70年代末才引入，各国税式支出报告制度的差异很大。1975年至今，美国国会预算中都列有一章专项分析当年的税式支出，正式建立了通过预算管理各类税收优惠的税式支出制度。西方发达国家编制税式支出表，对税收体系中的各项税收优惠条款，按照不同税种、不同对象、不同税收优惠方式及不同受益主体进行分类编制，以加强对实施税收优惠的规模、范围及所产生的经济与社会效果的监控和管理。可见，税式支出在国家预算中以间接支出方式表示的，表现为由税收法律、法规规定的各项税收优惠条款而减少的税收收入。税式支出属于间接支出，没有实际的支出程序，通过税制中规定的各项税收优惠条款进行，是税收的放弃。

       税式支出理论从新的视角、更深层次揭示了税收优惠的实质，那就是税收优惠不仅是政府在税收收入方面对纳税人的让渡，而且是政府的一种财政补贴。税式支出可以有多种形式，概括而言有税基优惠、应纳税额优惠、税率优惠与纳税时间优惠等。通过税式支出来促进社会和经济政策的实施，已经成为各国政府制定税法（尤其是所得税法）的基本内容之一。税式支出的具体形式直接影响正常税制结构的运行和税收负担的分。《企业所得税法》主要规定了以下几种税式支出形式：第二十六条、第二十七条规定的是税收减免、第二十八条规定的是税率优惠、第三十条规定的是税收扣除、第三十一条规定的是投资抵免、第三十二条规定的是加速折旧、第三十三条规定的是减计收入、第三十四条规定的是税额抵免。一般认为，税式支出形式还有盈亏互抵、优惠退税、延期纳税等，但这些内容散见于本法的其他章节。

       （二）税式支出的法律特征：背离基准税制的判断

       不同国家有不同的政治形势和文化习惯，因此，对什么是基准税制及其构成存在差异，因此，何谓基准税制的背离同样有所不同。OECD财政高级顾问委员会对税式支出表现出来的法律特征总结了几个方面：减少了税收收入；导致一种对基准税制的背离；目的是鼓励特殊的行为，支持经济、社会或者文化活动；它可以被直接支出项目所取代。税制的衡量指标包括税率结构、会计准则、对必要付款项目的扣除、便利征管的条款以及国际税收义务等。税式支出通常是指超过税收标准或基准以外的减免。整个税制因此分成两部分：基准税制和一系列背离基准税制的规定。税式支出就是背离基准税制的那些规定。 [21]税式支出与正常的基准税制中规定的减免这两者其实很难区分。通常而言，企业所得税基准税制包括三个部分：

       1、税基准则，企业所得税的税基包括公司在纳税期限内增加的全部资本净值。即所有来自企业所得税的税基之中；而为获得这些收益所发生的成本，包括资产的折旧和报废等可作为费用扣除。那些准予扣除项目及其扣除范围和标准，有些为所有纳税人所适用，有些为某些特定纳税人所适用，但不一定都构成税式支出。如果正规税基中的某项所得或收益被排除在税基之外，或者与获得所得或收益无关的开支成为可扣除项目，或者扣除项目的数额超过了纳税期限内的实际成本额等，从而偏离了正规原则，则可以被认为是税式支出。

       2、税率准则，企业所得税的税率大都为单一税率，按其税率表征税的过程一般不涉及税式支出。但对特殊类型的企业、经营所得或经营活动适用的特殊税率，就会构成税式支出。

       3、税额准则，企业所得税的应纳税额由应纳税所得额与标准税率相乘得出。如果出现特殊条款，减少了纳税人的应纳税额，使企业纳税负担减轻，则构成了税式支出。

       已经确立了税式支出概念并将之运用于税收征管实践的国家对于税式支出的判断，各有各的准则：美国的税式支出是对基准税制体系规定的一种优惠性的例外。税式支出报告包括全部税式支出，基准包括正常的税制基准和相关法律基准；加拿大对基准税制的定义较窄，只有税收体系中最基本的结构因素才被认为是基准税制。税式支出报告包括框架性和非框架性及部分临界线上的条款；意大利的税式支出包括所有的税收优惠，包括框架性和非框架性的，即指税制的基本规定、统一性和累进性的例外；英国由权威机构将税收减免分别规定为基准税制的组成部分或税式支出。区分税式支出和框架性的减免，后面尽管属于基准税制但在税式支出测算时仍然要考虑；德国财政补贴报告包括直接财政补贴和税收减免法国使用税式支出的定义和基准税制。比利时将税式支出定义为收入放弃。税式支出报告包括影响政府收入的各类免税、扣除和宽免。奥地利使用基准税制界定税式支出或间接财政补贴，同时将税式支出分为税式支出、对基准税制的减免，以及介乎这两者之间或两者的结合。荷兰规定与基准税制背离的税法规定导致的税收收入损失和递延形式的政府支出构成税式支出。[22]

       税式支出成立与否的判断主要借助于对其法律特征的识别：其一，非财政政策目标。基准税制最大的目标是通过规定税基、税率、纳税人、纳税期限和统一的税收政策，以取得财政收入，而税式支出的目标往往是激励性的或者照顾性的，即为有困难的纳税人提供财政补助或者为鼓励纳税人从事某些经济、社会活动提供财政支持，以取得一定的政治、社会或经济效应。其二，对基准税制偏离的结果是政府减收。与基准税制相背离的税式支出是政府为特定目的而制定地旨在优待特定行业、特定活动或特定纳税人的各种税收宽免措施，这些条款导致税收收入的推迟、损失或减少。其三，税式支出可以与预算中的直接支出在一定情况下可以相互替代。其四，受益的纳税人有限。激励性税式支出的受益对象是从事某些经济、社会活动的纳税人；照顾性税式支出的受益对象是在生产、生活上的困难的纳税人。

       四、结 论

       对企业所得税制来说，税收优惠是不可或缺的，故，如何因利势导、尽量使其潜藏的激励性或照顾性政策目标能顺利付诸实践，首先必须通过税收法定的方式实现最起码的正当性。更高层次的正当性的实现，则要通过将税收优惠的决定机关及其行使对象合理而又谨慎地控制在一定范围内，这一点依赖于税收公平与税收效率的最优比例组合。正是由于税收优惠没有客观的指标予以约束，容易产生随意性和宽严失度。引入税式支出观念以将税收优惠纳入预算管理的范畴，有利于政府有效控制因实施税收优惠而有损失的税收收入总量，并可优化税收优惠的结构和方式；有利于正确评价税式支出产生的经济与社会效果，以便及时修正失当的税收优惠条款。虽然我国目前尚未建立税式支出制度，但西方国家税式支出的理论与实践，已经引起我国税收与税法理论与实务界的重视。特别是，我国《预算法》亦处于计划大修当中，现阶段讨论税式支出概念在税法实践中之确立，尤显适时和必要。建构税式支出法律制度，于宏观着眼，应当使得税式支出成为宏观经济调控体系中卓有成效的有力手段；于微观着手，必须确保税式支出公正对待受益纳税人与非受益纳税人的正当权益。