“《行政许可法》实施１年来，各级政府纷纷清理和废除与《行政许可法》不相适应的各种行政规章，执法随意性较以前有了很大改变，这都是巨大的进步。”７月１日，《行政许可法》实施１周年之际，北京大学法学院教授、博士生导师、北京大学财经法研究中心主任刘剑文接受记者采访时说。但他同时表示，在旧有的法规环境中形成的执法习惯和行政文化，并不会因为一部新法令的诞生而自动消弭，也不会因为旧法令的修改和废止而式微。《行政许可法》给行政系统带来根本性变革的成效还有待提升。

       记者：您认为《行政许可法》实施之后产生了什么效果？

       刘剑文从总体上，这部法律无论在价值取向、模式设计，还是在制度创新上都对传统的行政审批制度进行了根本性突破，体现了政府职能的深刻改变、市场价值的全面回归，对我国政府管理模式产生了深远的影响。政府部门的行政效率明显提高，行政行为更加公开和透明。尤其是在对外贸易和投资领域，不少商人已明显感觉到，审批型的行政管理正在向服务型的行政管理推进。

       记者：伴随着行政许可事项的削减，政府部门的角色发生了什么转变？

       刘剑文：长期以来，我国实行的是“大政府、小社会”的管理模式。政府管的事情特别多，但并未都管好。《行政许可法》一个最为显著的特点，是改变了政府与市场、社会关系的传统逻辑，明确地将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”，扭转为“先市场、后社会、再政府”。规定行政许可的设定主要针对直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护，以及直接关系人身健康、生命财产安全、公共资源配置等事项，大幅度撤除或降低个人与组织从事经济活动和社会活动的门槛，为市场机制和社会自律机制的迅速成长及充分发挥作用提供制度保障。市场被摆在第一位，政府扮演的则是“守夜人”的角色。通过行政许可的设定，在政府与企业的关系上，政府的职能主要转到为企业服务和为企业创造良好的发展环境上；在政府与市场的关系上，政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用；在政府与社会的关系上，政府工作的重要任务是为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境；同时，对中介组织、行业协会发展，政府既要鼓励和扶持，又要加大规范和监管力度，把政府的一部分职能转给中介组织、行业协会来承担。

       近年来，税务机关非常强调为纳税人服务，越来越多的税务人员明白了这样一个道理：纳税人是主体，纳税人的利益是构成社会利益的重要组成部分。只有为纳税人服务好，弘扬纳税人权益，才能更好地维护国家利益。

       记者：《行政许可法》除推动了政府职能的转变，还起了什么作用？

       刘剑文：《行政许可法》还是深化行政体制改革的一个重要动力。首先，《行政许可法》严格限定行政许可的设定范围，大幅度压缩行政审批事项，大量削减政府的行政审批职能，从而推动行政机构与行政人员的大量精简。其次，减少审批部门，限制多头审批。按照规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，并明确规定了统一办理、联合办理、集中办理行政许可的制度，顺应了政府职能综合化和行政部门设置综合化、统一化的要求与趋势。第三，大幅度缩短行政审批期限。按照法律，除可以当场作出行政许可决定的外，如果法律、法规没有专门的期限规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起２０日内作出行政许可决定，鲜明体现了行政管理体制改革的效能原则。

       此外，执法主体的责任强化了。《行政许可法》出台后，强化了执法主体的责任，使政府部门的工作重心由过去的事前审批转为事中的监督、事后的责任追究。由于行政审批的实质是通过事前审批抬高企业、组织进入或退出市场的门槛，因此对行政审批的过分依赖、甚至迷信，必然会导致对事中监管和事后责任追究的轻视或忽视，形成一种以行政审批为重心的行政管理模式。《行政许可法》通过严格规定行政许可的设定范围，大范围撤除、大幅度降低了个人和组织从事社会活动与经济活动的门槛，当行政审批不再成为行政管理模式的重心时，就必然要求推动这个重心逐渐地从事前审批转移到事中的过程监管与事后的责任追究上来，以形成一种新型的行政管理模式。

       记者：《行政许可法》出台后，税务机关的角色如何定位？

       刘剑文：税务机关是国家的重要经济执法部门，《行政许可法》的实施促进了税务机关的正确定位。

       税务机关是法治机关。这体现在：一、税务行政许可的设定是法定的。根据《行政许可法》规定，国家税务总局制定的部门规章无权设定行政许可。二、税务行政许可的事项是法定的。目前仅限于6项，即：指定企业印制发票，对发票使用和管理的审批，对发票领购资格的审批，对增值税防伪税控系统最高开票限额的审批，建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的审批，印花税票代售许可。除此外，不得对其他审批事项实施税务行政许可。三、税务行政许可实施的机关是法定的。国家税务总局《关于实施税务行政许可若干问题的通知》规定，“税务行政许可的实施机关由具有行政许可权的税务机关在法定权限内实施，各级税务机关下属的事业单位一律不得实施行政许可”。就目前保留的6项税务行政许可来看，实施机关主要有4类：第一类为总局或者省级税务机关，如指定企业印制发票；第二类为主管税务机关，如对发票使用和管理的审批、对发票领购资格的审核；第三类是县级以上税务机关，如建立收支凭证粘贴簿、进货销货登记簿或者使用税控装置的审批；第四类为当地税务机关，例如印花税票代售许可。按照法治原则的要求，凡规定了由省级税务机关实施的行政许可，县市级就不得实施该行政许可。此外，没有法律、行政法规、规章的规定，上级机关也不得将自己实施的行政许可委托下级税务机关行使。四、税务行政许可的程序是法定的。税务行政许可的申请、受理、审查、决定、听证、审批与延续、办理时限等都必须遵守《行政许可法》的规定。

       税务机关是有限机关。《行政许可法》要求行政机关做有限机关是从三个方面限制行政权入手的：一是以立法限权。根据《行政许可法》，部门规章无行政许可设定权。二是以权力制约权力。《行政许可法》第十条、第六十条规定县级以上人民政府对行政机关、上级行政机关对下级行政机关的监督检查制度，是权力制约权力的典型反映。三是以权利制约权力。一方面，在设定行政许可上，法律规定的可以设定许可的事项，如果通过公民、法人或者其他组织、市场竞争机制、行业组织、中介机构、事后监督能决定、调节、自律管理或者解决的，也可以不设定行政许可。另一方面，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。此外，《行政许可法》确立的有关听证案卷排他性原则、许可变更中行政机关不作为视为同意、即时告知制度、依法补偿制度、监督检查不影响纳税人的生产经营制度、许可原则上不收费制度、利害关系人的听证申请权和行政许可的申请撤销权等，都是以公民、法人或者其他组织的权利制约行政机关权力的反映。

       税务机关是诚信机关。我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则。该原则主要体现在《行政许可法》的第八条和第六十九条中。该法第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。” 《行政许可法》第六十九条对行政机关撤销行政许可的行为，规定了“可以撤销”、“应当予以撤销”、“不予撤销”。这两条规定标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构筑诚信政府，树立法律的信仰。我国法律首次确认信赖利益保护原则，将更多遵循社会公益和行政权力之间的利益制衡。对于税务机关来说，要讲求诚信需要考虑有关因素，如，考虑撤销行政许可决定对相关各方利益的影响，当撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销；当被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，但撤销该行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，也应当不予撤销；当撤销违法的行政许可不符合比例原则的，不应当予以撤销等。与此相对应的是，作为诚信机关，造成行政管理相对人信赖损失还应当给予适当补偿。

       记者：有关部门最近做了一次随机调查，发现相对于政府推进《行政许可法》的努力，老百姓的反应却并不热烈，他们当中有许多人甚至不知道有《行政许可法》。对此，您有什么看法？

       刘剑文：《行政许可法》要求提高效率，要求更公正，但体制的安排不允许，职能部门分割了政府的权力，政府没有变、职能部门没有变、行政环境也没有变，这是很多人在《行政许可法》实施１年后感觉不到政府有真正改变的根本原因。实施《行政许可法》的第１年里，清理了一些不合理、不合法的许可事项，取消了行政许可的收费，这些都很重要，但它只是第一步，重要的还是体制上的改革。《行政许可法》实施后，我们所做的改革，无论是清理许可事项，还是推行“一站式”的便民服务，都是一种形式上的改变，要达到内容上的改变还需做更多的工作。目前政府各部门之间职能交叉，职权划分不合理的现象还很突出，亟须政府体制的改革，这是内容上的改革。现在我们把政府各职能部门都放到一个服务大厅去了，事情也未必就好办，工商部门发了营业执照，但消防部门还有它的管理职能，它不可能坐在那里看看图纸就核准，它需要实地去检查。

       除了体制原因外，制约《行政许可法》基本精神得以根本贯彻实施的因素还有很多，如行政观念、行政文化。长期以来，无论是政府工作人员，还是公民，根深蒂固的思维方式是畏惧权力，甚于畏惧规则。政府管理除了依靠权力、依靠审批外，没有更好的办法，因此《行政许可法》实施后，行政管理方式的创新同样重要。还有一个因素是相关制度未跟上。《行政许可法》要从纸面上的法律变成生活中的法律，必须要有好的办法。《行政许可法》由于其前瞻性与现行的法律体系还存在着某些不协调，法律法规之间还时时出现“打架”现象，因而需要逐步完善机关立法。当然，公民的法律意识也尚待提高。

       记者：今后应该从哪些方面更好地落实《行政许可法》？

       刘剑文：一要建立完善的配套制度。《行政许可法》中规定了许多具有创新意义的具体制度，如：一个窗口对外制度、电子政务和信息共享制度、公开制度、听证制度、招标拍卖制度、监督检查制度等。为保证这些制度的落实，各地应就建立完善上述具体制度进行积极研究。二要加强执法检查。立法机关应组织专门的班子去检查执行情况，否则《行政许可法》将流于形式。三要抓紧清理税务行政许可的文件。四要加大宣传教育。宣传对象既包括税务干部，也包括纳税人。

       从无限政府到有限政府是一个痛苦的过程，更是一场深刻的改革。《行政许可法》界定了政府的行政权限，为打造有限政府开了一个良方，而全面落实这一目标，有赖于政府部门行政意识和执法水平的提高。《行政许可法》实施一年了，深层次的改革也应该进一步地展开了，这是人们的更高期望。