刘剑文：北京大学法学院教授、博士生导师，北京大学财经法研究中心主任、世界税法协会（ITLA）主席、中国财税法学教育研究会会长，现担任全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长，是国家税务总局《个人所得税自行纳税申报办法》制定过程的咨询专家之一。

        记者 彭晓芸 实习生 刘源

       南都周刊：您是本次国家税务总局颁布的《个人所得税自行纳税申报办法》制定过程中咨询的专家之一，那么，据您的了解，制定过程中的争议主要在什么地方呢？

       刘剑文：这次国家税务总局出台《个人所得税自行纳税申报办法》是非常慎重的，事先听取了不少人的意见，充分体现了民主立法、科学立法的精神。起草中的争议中包括一是立法宗旨；二是关于年收入怎么看的问题；三是关于适用范围，即是否按《个人所得税法实施条例》规定的十二万的问题；四是关于申报地点，有的人在几处都有收入，那么应该在哪里申报，是在收入多的地方申报，还是允许他自己选择；五是关于法律责任应该怎样规定等等方面的问题。

       南都周刊：按照您的理解，这个《办法》的出台最基本的考虑是什么呢？最希望达到的目的是什么呢？

       刘剑文：主要有几方面的考虑：首先就是因为去年个人所得税法修改了，修改有两处，一是费用扣取标准的提高问题，二是关于自行申报纳税方面的问题。这个修改以后，国务院对个人所得税法实施条例加以修改。在此以后，去年年底国家税务总局也出台了《个人所得税管理办法》。目前总局制定这个《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》，其实就是把《个人所得税法》和《个人所得税法实施条例》的有关规定具体化，付诸于实施。为什么要出台这个办法，一个是要加强个人所得税法的征管问题，要保证国家税收收入，同时也要维护纳税人的合法权益。这两个方面是始终联系在一起的。在和谐社会，国家与纳税人的利益如何进行协调，是值得我们思考的，现在还有关于怎样方便纳税人自行申报的问题，这些都是立法的宗旨。

       南都周刊：现在《办法》引起了一些争论，比如说定12万标准的问题。有些专业人士就认为，定多少问题不是太大，这个只是一个操作上的考虑，也就是说定12万可以减少工作量，提高工作效率。但是在工薪阶层的议论中，就会觉得定12万低了或者高了。您对这个基数怎么看呢，定这个标准有怎样的科学依据或考虑吗？

       刘剑文：数字问题只能是相对的，不好说哪个数字一定很准确、很科学。在这次专家论证会也讨论过这个问题，但这个问题是个硬性的规定，不能改。因为《个人所得税法实施条例》中已经规定了12万，既然这样，国家税务总局制定的只是一个规章，国务院的是行政法规，下位法不能违背上位法，这是当时的一个考虑。去年年底规定了12万，我想主要是考虑高收入者这一问题。比如，购买经济实用房人的资格问题，由于全国各地收入差距较大，各地所规定的标准不一，有的地方规定五万，有的地方规定6万，当时做这个规定，还是基于这样一种考虑，把数字往上面提了。北京过去规定说购买经济实用房是年入6万元以下，也就是说6万以下属于中低收入者。现在这个报税的规定提高到十二万，每个月的收入达到一万元，这样应该是属于较高收入者了。但我认为这个数字是相对的，大家也不要在数字上花心血去讨论这个问题。但是从税务系统来说，涉及到自行申报的问题，它可能会面临这样的压力，即征管力量不足的问题，因为这样涉及的面很广很广。我们现在税务系统征管的力量不是很足，有一些困难，再加上统计的手段也有一些困难，所以一个制度的出台有一个逐步完善的过程。我认为，自行申报是公民应尽的义务，其实自行申报也是公民一项权利。

       南都周刊：目前纳税之后，有的地方给予凭证，有的不给，没有统一的做法，那么现在是不是申报后就一定会有一个年度的凭证了呢？

       刘剑文：人们的收入往往是多元的。有的单位在付给你收入时已经扣税了，也有单位没有扣税。凭证只能说明你有一部分收入纳过税，即便有些没有交付凭证，也可以到税务局去查的。比如张三在全国十个地方有收入，有几个地方是有凭证的，有些没有，这个时候就可以查嘛。所以凭证只是纳过税的凭证，现在说的收入12万，包括纳过税的和没有纳过税的收入都得申报。比如12万中有5万纳过税，有凭证，剩下的没有凭证的可以给税务局提供线索，税务局可以据此去核对，而没有纳过税的就可以补，应该是这样一种操作方式。作为纳税人来说，他也有获取凭证的权利。

       南都周刊：我们在采访中发现，有的人不索取纳税凭证，有的人有也不会保管，是不是因为这个东西没有给他们带来什么好处？那么在实行年度自行报税之后，纳税凭证会有哪些方面的作用？

       刘剑文：这是有一个认知的过程，因为以前没有相关制度，现在有制度了，就应该意识到凭证的重要性。凭证的作用有几个方面：第一，是纳过税的凭证，证明纳税义务的成就。同时也能证明个人的信用，这是很重要的。如果说有些其他地方需要这种纳税凭证，比如买房子什么的，都可以提供。另一个方面，提供凭证的单位，也可以强化其法律意识和纳税意识，包括税务机关和其他单位等等。有些国家人们的税法意识很强，如果不纳税，信用丧失，无论是政府的官员也好，议会的议员也好，一旦查出不纳税，都是要引咎辞职的。我们需要宣传教育，国家提出公共财政理论，纳税人应该履行纳税的义务，另一方面，他也有权向国请求提供公共产品和公共服务的权利，权利和义务是对等的。这与过去我们仅宣传说你有纳税的义务是不同的，我们在税法宣传方式上应该改革。

       南都周刊：现在有部分人质疑说，在我们的体系还没有完善的时候，比如我们没有国外那样完善的收入账号系统，银行存款也没有完全联网，对非工资收入也缺乏监管，出台这个《办法》，可操作性不强，会不会流于形式？

       刘剑文：流于形式这个现在不要去考虑。加强个人所得税征管是必要的，我们不能等制度十全十美或条件完全成熟后才出台，那样我们会失去很多机会。我们的征管制度在某些方面还有空白，有漏洞的，所以需要加强立法。而在实施过程中会出现很多新问题，出现了问题后应及时总结。纳税不是光从纳税人一个方面考虑，还可以从双向申报的角度，即纳税人自己申报，支付单位也申报，两者再核对。香港就是这样做的，双向申报，依情况，如果个人申报了，企业没申报，对企业进行处罚；如果企业申报了，个人没申报，要对个人进行处罚。如果说制度不完善就不应该出台，我想这也是不合适的。一个制度的完善是一个从低级到高级的过程，我们不能说这个制度不完善、操作性不强而我们就不承担纳税义务。这个其实还是有操作性的，通过一年两年的强化纳税意识，变成自觉纳税意识。不能说现在有困难我们就不加强立法了。

       南都周刊：这样质疑的人考虑的是社会不公平的现象，不如有的人通过股票转移自己的收入，而这一块现在没有纳入个人所得税的范围。还有自己开公司的人，把所有开销放到公司里面，自己几乎不领工资。

       刘剑文：依《个人所得税法》之规定，利息、股息收入是要纳税的。《个人所得税法》所规定的征税范围的十一个方面就包括利息、股息、红利。这要看是个人还是单位。如果是个人就属于股息，既然是股息就有增值的意味。如果说去年亏了今年赚了，所以就不申报了，这是没道理的。人们经常对新制度的出台有一种逆反心理。

       南都周刊：国外在细则方面有退税免税等等人性化的规定，比如考虑家庭成员，比如购房贷款，按揭款是可以免税的，比如投资艺术品也有的国家免税。我们目前在税收体制方面是不是还存在欠缺？

       刘剑文：对。国外的法律比较细。他们在个人所得税很多方面能体现有人性的关怀，比如说美容费的扣除等等。我想我国个人所得税法的修改也会慢慢朝着这些方面发展。现在法律制度都出来了，关键是执行的问题。目前确实存在着这样的问题。

       南都周刊：包括像承担着按揭的工薪阶层，在国外如果买房的话是可以退税的，而我们买卖房子，本身的契税、营业税已经挺高的了，再加上按揭利息就更高了，这就造成了双重的负担，这个负担落到老老实实拿工资的工薪阶层身上，这部分人会觉得负担比较沉重。

       刘剑文：这个在制度出来时没有考虑到这些问题。这是很现实的问题。但是个人所得税并不仅仅是落在工薪阶层上，非工薪阶层只要有收入，也属于这个范围。但还是存在一些问题，比如非工薪阶层的税应该怎么征收，这些也需要总结后，再提出一些新的措施。

       南都周刊：目前最容易征收、监管的就是工薪阶层。那么很多真正比工薪阶层收入高的人群在监管方面反而存在一些漏洞或空白点。再比如国外可以选择个人或家庭等等各种申报类型，但我们目前只有个人为纳税主体，这些问题您怎么看？

       刘剑文：我们在去年《个人所得税法》修订的过程中也提到这个问题。我当时是听证公众陈述人之一。当时1600元的标准就是我们提出来的。中国以个人为纳税主体，而不是家庭。在香港，夫妻可以独立纳税也可以合并纳税，看哪种对纳税人更有利。我们现在还没有这方面的措施，因为很多地方目前无法考虑太细，否则不好操作。我还是比较赞同以家庭作为纳税主体，可以让人们有所选择。

       南都周刊：有人认为中国税收的负担比较重，税率比较高。据您的了解，我们国家税率与别国相比处在一个什么水平呢?

       刘剑文：关于税率我们没有过多地考虑这个问题。与国外相比，税率的高和低要看从什么方面来讲。从形式上来看，税率不算高，国外有很多配套的制度，我们在这方面还做得不够。党中央从和谐社会的角度上提出以后要加强社会保障这一块的力度，如果这方面跟得上的话，可能纳税人就会觉得税赋不会太重。没有配套的制度就会感觉负担重。

       南都周刊：目前来说我们存在哪些合理避税的空间呢？就个人理财而言，怎样为个人健康、对子女的教育、日后养老方面的打算做合理规划？

       刘剑文：这个空间是有的。但前提是制度很完善，而且制度是相对稳定的。如果制度经常变的话，纳税人对未来就没有办法预测。目前比如教育储蓄利息是免税的，其他方面也很多，比如社会保障方面，国家出台的紧急险是可以扣除的，这些都为人们提供了一些条件，所以合理避税的空间还是有的。

       个人可以提高住房公积金的额度，当然现在又限制了最高额度，那么个人可操作的空间也在变动中。

       南都周刊：在采访中，会计师们对这个《办法》是非常欢迎的，这为他们这个行业提供了一个新的增长点。

       刘剑文：是的。在国外，税法的申报是很专很细的，作为个人来说，需要知识的储备，另外还需要时间的成本，所以有一些中间阶层，即服务类行业应运而生。另外，这也能够推动整个社会对这方面的兴趣，社会的注意点放在这方面，那么社会的税法意识也就强了。中国当务之急是对全体国民的税法教育，强化他的权利意识和义务意识，两个方面一起强化。我比较反对只强化义务意识或者只强化权利意识。

       南都周刊：强化义务要有一些动力让人去做，很多不愿意申报就是因为没有感受到好处，没有获益。在国外通过专业人士去报，可能会有一定的好处，甚至会多拿到钱，但在我们现在似乎不容易做到这一点？比如他给会计师事务所一定服务费去做这个事，但他得到的好处不止这些，所以就会有动力去做。

       刘剑文：对，所以我们制度操作的东西需要责任，也需要权利的保障，如果没有责任又没有一定权利的保障，很多人就不愿意申报，两者必须并驾齐驱。一方面我们要强化纳税人的意识，另一方面我们也要强化政府的服务意识。若政府的服务意识完全跟上了，那么纳税的意识也会好的。我们要时刻想到国家的很多公共设施经费是由纳税人提供的。所以新时期政府怎样转变职能，这也是很重要的一个问题。