2006年11月8日，国家税务总局发布《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》是对去年修改后的《个人所得税法》及《个人所得税法实施条例》的进一步明确和细化。本文拟从个人所得税的政策目标入手，阐释《办法》的出台的意义，并就《办法》实施中可能存在的问题提出进一步的完善措施。

       一、个人所得税的政策目标

       个人所得税是以纳税人的应税所得为征税对象的一种税，是世界各国普遍开征的税种。自二战以来，经济发达国家大都形成了以个人所得税为主体的税制结构。税收具有较强的国家政策导向功能，对于个人所得税而言，现阶段其主要的政策目标体现在以下两个方面：

       第一，为国家提供稳定的财政收入来源。税收最基本的功能就是为政府提供财政收入。个人所得税以个人所得为课税对象，在市场经济条件下，个人所得的来源种类繁多，因此，个人所得税的税源较为广泛，能给政府带来充裕的财政收入。

       第二，调节收入分配，缩小贫富差距。个人所得税在各国税收体系中取得重要地位不仅仅源于其为国家取得财政收入，而且还来源于其独特的收入再分配功能。个人所得税可以通过不计列、扣除、减免、抵免等制度保障低收入者少纳税或不纳税；也可以通过实施急剧累进税率，使高收入者多纳税。故个人所得税为“调控税”的一种。

       到2003年，我国个人所得税收入为120.15亿元，仅占全部税收收入的6.7%。然而，据国际货币基金组织(IMF)1999年政府财政统计年鉴记载：相应比例在发展中国家平均值已经达到10.92%，工业化国家平均值为29.04%。可见，我国个人所得税收入所占比例大大低于发达国家，也低于绝大多数发展中国家。另外，我国的个人所得税，采用源泉扣缴和自行申报相结合两种方法，但是据统计,目前我国个人所得税主动申报的人数占应纳税人数不到10%。可见，在我国个人所得税偷漏税现象仍然较为严重，个人所得税两方面的政策目标均无法实现。因此加强个人所得税的征纳管理，顺理成章地成为立法者关注的焦点问题，《办法》的出台也就在情理之中。

       二、影响个人所得税征纳的几个因素以及《办法》出台的意义

       1、公民的纳税意识和征税主体的服务意识。

       在我国公民纳税意识薄弱，“税收是什么”“国家凭什么征税”“国家征税与纳税人有什么关系”等问题，对我国公民而言很是陌生。封建社会“皇粮国税”的烙印在人们心目中难以抹去；解放初期建立的税制实施不到十年，经过“大跃进”和“文革”几乎割断了税与人们之间的关系；改革开放后，随着税制的重新建立、恢复和改革，人们开始逐渐接触税收，但认识还比较肤浅。

       另外，我国对税收的研究多是从“税收是国家为了实现其职能,按照法律预先规定的标准,无偿地、强制地在取得财政收入过程中形成的社会关系”这一角度进行的。这样定义,在市场经济条件下,容易造成公民对税收的误解和抵触。这样的定义，也容易使税务人员产生“纳税仅仅是公民对国家应尽的义务”的观念，忽略了双方平等的法律地位，因而造成服务意识淡薄，进一步毁坏了税法在人们心目中的地位和形象。

       税收国家的实质特征在于纳税人与国家之间的权利义务对等关系。纳税人履行纳税义务就应当拥有享受公共产品的权利，而国家行使征税权以后就应当履行提供公共物品的义务。《办法》的出台，明确了个税自行申报的具体细节，一方面提高了纳税人的主人翁意识，使他们认识到国家的财政收入绝大多数都是由自己的纳税来提供的，他们有权利自己申报纳税。强化个人申报制，让个人申报制深刻地印在每个公民的脑子里，不论是否达到征收标准，都应向税务机关或代扣单位申报。只要这种制度坚持下去，势必养成公民纳税习惯。另一方面也强化了国家的服务意识，国家在意识到纳税人是自己的“衣食父母”时，就会更加注意为纳税人服务。

       2、收入来源的隐蔽性和偷税、漏税

       个人所得税法实施以来，税源隐蔽分散、难以监控一直是困扰税务部门的难题。改革开放以后，随着分配制度向个人倾斜，我国个人收入有了很大的变化。近几年的分配格局表明，除了少数行业外，高收入群体的收入主要来源于工资外收入、劳务报酬和各种“灰色收入”等非工资薪金收入。并且，个人收入来源渠道增加，收入结构日趋复杂；加上以现金支付为主，无帐簿、凭证可查，增加了税务部门对其监控的难度。然而，在我国目前的个人所得税中，工资、薪金所占比重达到了一半以上（据统计，2002年至2004年，来自工资、薪金所得项目的个人所得税收入占当年个人所得税总收入的比例分别为46.35%、52.32%、54.13%，三年平均为50.93%。），工薪阶层成了个人得税的纳税主体。而高收入者所交的个人所得税占个税总额的比率却远不及此。可见，除了按源泉扣缴的工资、薪金外的个人收入基本上处于失控状态，造成大量的应税收入流失。

       《办法》明确规定了自行纳税申报的5种情形，涉及的人群基本上属于高收入者，是个税监管的重点对象。《办法》还进一步规定了不按规定进行纳税申报、自行申报不实的法律责任，为打击偷税、漏税创造了制度基础。

       三、加强个人所得税征管的可能途径

       1、建立有效的个人收入监控机制。

       目前我国个人所得税的占财政收入的比重较低，对个人收入调节作用低效,其主要的原因是个人收入来源的隐蔽性问题。解决税基隐性问题的可能途径包括：

       （1）改革结算体系,实现无现金交易。

       推行非货币化个人收入结算制度，充分发挥金融产品在个人经济活动中的结算作用。例如：用支票、信用卡转帐代替现金支付；对储蓄存款、有价证券等实行实名制；在股票、房地产等领域实现票据化，减少现金交易等等。

       （2）建立个人经济身份证制度

       我国虽然也采取了储蓄存款实名制，但由于没有一个统一的纳税号码来控制纳税人的主要经济活动，税务机关难以全面掌握纳税人的经济活动及其收入，也难以真正对其收入的纳税情况进行监督。对此，可以参照美国的纳税人身份号码制度：达到法定年龄的公民必须到政府机关领取纳税身份号码并终生不变，纳税人在办理重要经济事项的时候都要登记该号码，个人的收入、支出信息均在此税务号码下，通过银行帐户在全国范围内联网存储，以供税务机关查询并作为征税的依据。

       建立个人经济身份证制度，除税务机关可以方便地对纳税人的收入进行稽核外，公民也可以清楚地知道自己对国家贡献的大小，有利于提高公民主动纳税的能动性。

       （3）加强与金融机构的合作，组建协税网络

       为了进一步增强个人收入的透明度，可以在实行银行储蓄存款、有价证券实名制的基础上，将银行金融系统、证券交易系统、期货交易系统、不动产交易系统等结算系统与税务申报系统制联网，组建协税网络。使得工商管理部门、金融机构、审计部门以及交通、建设、土地、房管等部门的信息可以为税务机构所共享，以便更为真实地、更为及时地获悉个人收入的来源、性质、金额和个人财产的估价、转让、租赁、使用、占用情况，掌握纳税人的生产经营以及私人财富的变动状况。

       这样就可在全国范围内建立起有效的税务监控机制，保证个人收入显形，便于税务部门进行监控。在严格制度的监控下，使偷税漏税没有可能，促使公民逐渐形成自觉纳税意识。

       2、狠抓税务部门的服务质量,为自行申报人提供快捷、良好的服务。

       自行申报纳税的收入,往往是税务机关难以监控的死角。如果税务机关的服务质量跟不上,这部分税款的流失则更是在所难免。因此，必须狠抓税务机关优化服务质量：一是抓工作态度；二是抓业务技能；三是抓申报环节的简化；四是抓简便易行的申报方式,如电话申报、电子申报、网络申报等。

       3、 加强税收稽查工作，加大奖罚力度。

       强有力的税务稽查制度，是个人纳税申报制度得以高效运行的关键。强化税务稽查不仅要为稽查人员配备现代化的稽查手段，更要提高其业务能力和政治素质，实现科学管理和高效运作的紧密结合，不断提高稽查质量。当前，个人所得税稽查的重点是高收入者，如证券公司、房地产经营公司的经理阶层、外资企业的高薪管理人员以及文化市场中的从业人员。

       对个人收入征税，直接影响到纳税人的切身利益，因此，会想方设法尽可能少缴税或不缴税。西方国家的大多数纳税人一般都能主动申报纳税，但也并不能简单地认为纳税人不想偷漏税，而是由于税收制度完备不易偷税和惩罚严厉不敢偷税而已。一般纳税人慑于税法的威力，不敢以身试法，铤而走险。我国目前偷漏税情况较为普遍和严重，与税收法律责任太轻有着直接的因果关系。因此，应该从法律方面加大打击力度，增加税收法律责任，对一些情节严重、数额巨大的偷逃税款行为除经济上重罚之外，还应给予较重的刑事制裁。