2006年11月8日，国家税务总局发布了《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》（以下简称《办法》），明确规定年所得12万元以上及有其他规定情形的纳税人有向税务机关自行申报纳税的义务。《办法》瞄准的主要对象，是高收入群体。

       之前，个人所得税征收主要实行代扣代缴的方式，法律上没有具体要求自行申报。《办法》推行个税自行申报制度，有利于培养公民诚信纳税意识，也有利于税务机关掌控高收入群体的纳税信息，高收入者的一些以往通过部门征税无法征得的应税收入，将有可能被纳入到税收中，提高税收收入，强化税收调节力度和发挥杠杆作用，在一定程度上缓和贫富差距扩大的矛盾。

       《办法》对申报地点、期限、方式、管理及法律责任等方面作了明确规定，相对于以前的法律法规，更具有针对性和可操作性。但我们也不能低估在执行落实《办法》过程中可能遇到的困难。

       一、12万，数字背后的不公平感

        为什么是12万？虽然税务部门和法律专家一再解释，12万是税务部门经过长期调查、研究、论证得出的结果，但这一数字的背后，仍然难于让人产生税制公平感，从而影响自行纳税申报自觉性的提高。

       （一）《办法》将12万定为临界点过于僵化。例如，一个年收入刚刚达到或略微超过12万元的个人与一个年收入是11．9万多元的个人相比，前者需要自行申报纳税，而后者则无须自行申报，十元百元的收入差距即产生如此重大的差别，必然使得前者产生不公平感，失去自觉性，不愿意向税务部门自行申报纳税。事实上，很多国家向高收入群体实行自行纳税申报，是没有统一标准的。比如美国，常规个人所得税的起征点随纳税人申报状态、家庭结构及个人情况的不同而不同，没有统一标准。

       （二）12万元未考虑地区、城乡差距。众所周知，目前我国经济发展水平、居民收入水平、物价水平、消费水平的地区差别、城乡差别是巨大的。比如，沿海大城市和经济发达地区的工资收入水平可能是西部某些省份的几倍；再比如，12万元在某些西部小县城可以买一套三房一厅的居室，而在北京、上海等房价企高的城市则甚至可能连半间房都买不到。也就是说，12万元年收入在某些地区属于超高收入，在其他地区则可能只是中等水平，将12万元作为全国性的个税自行申报起点标准必然使得部分地区的居民产生不公平感并打击其自觉性。因而，更加合理的措施应该是在《办法》中规定一定的应纳税所得额幅度并授权地方税务部门根据各地的经济发展水平、收入水平、消费物价水平等不同情况自行确定各地方的个税自行申报起点。

       （三）12万元未考虑个人的经济负担状况。同样的年收入，对于经济负担不同的个人来说其财富效应是不一样的。其中家庭结构是我们需要着重考虑的最重要因素。对于一个单身家庭来说，12万元可能算是高收入；而对于一个上有老下有小，妻子失业在家做主妇的家庭支柱来说，作为唯一家庭收入的12万元可能只是仅仅够养家糊口而已。所以，12万元并不能一刀切作为高收入的标准。在一定程度上，特别是在家庭观念较重的中国，以个人作为所得税的纳税个体并不及以家庭作为所得税纳税单位个体来得公平、合理，将个人申报作为个税唯一申报状态是会导致具有不同家庭结构和个人状况的个人之间产生严重不公平的。美国税制的制定则考虑到了这一点，常规个人所得税共有5种申报状态，即单身申报、夫妻联合申报、丧偶家庭申报、夫妻单独申报及户主申报；香港地区也实行类似制度。在条件许可的情况下，我国的个税征收也应当采用多种申报状态，以便纳税人选择。

        二、不自觉性——税源控制之难的主要因素

       个税征收的关键是控制税源。但长期以来，我国公众纳税意识薄弱，自觉性不高，逃税偷税乃至抗税现象普遍存在，而中国富人又向来讲究为富不露，因而高收入群体的申报意愿是税务部门最应当担心的重要因素之一。

       12万元仅仅是一个已经货币化或者可以货币化的收入，实施《办法》，税务机关能够了解到的真实信息，主要仍由那些收入最为公开、货币化程度最高的纳税人提供，而大量的非货币化收入，则仍难以统计监管。 一般来说，收入越低的人，收入越货币化，收入越阳光，收入的数量与结构越容易计算，也就越容易成为征收目标。而真正的高收入者特别是富豪，其收入来源是极其多样、分散和隐蔽的，存在着大量的非货币化收入，规避征税的能力也强，税务部门也难以掌握其真实的收入信息数据。

       说到底，自行申报并最终会被课税的的其实主要是“隐性收入”，而这就决定纳税人的内在自觉性起重要作用。《办法》规定，如果年收入达到12万的人没有在申报期内办理纳税申报，要依照税收征管法第六十二条处理，处以2000元以上1万元以下的罚款，但监控毕竟存在漏洞，自行申报很大程度上还得主要依靠公民的自觉与诚信。一个真正理性的公民是不会冒被巨额罚款甚至受刑事处罚的风险而偷那点税的，其更在乎其他人是否与他一样公平纳税，是否有人搭“顺风车”，税收是否真正“用之于民”，特别是那些收入比他更高、权能比他更大的人是否会将“隐性收入”自行申报纳税。如果一个处于社会中产阶层的人发现连在他们之上的富豪阶层都轻易地逃税、偷税，看到富豪榜与纳税榜严重倒挂，他会甘心自行申报纳税吗？当个人所得税成为“劫穷济富”的“罗宾汉税种“时，税收反向调节的负面作用是非常大的，严重破坏纳税人的公平感和自觉性。

       不愿申报之外，则是不敢申报。相当一部分富人收入中的“灰色收入”、“黑色收入”，原本就游离于税务监管之外，监管都拿不住，怎么可能自行申报？

       显然，个税自行申报落到实处，没有配套改革是不行的。而其中根本的解决之道在于实行金融实名制，建立个人收入的信用体系，建立对个人收入、支出的统一的结算信息系统。这一系统将纳税人的所有收入都记录在一个独一无二的个人信用帐户上（身份证号码或者一个单独的纳税人编码）。纳税人的各种收入，如工资薪金收入、不动产转让出租收益、银行利息收入、股息收入等所有个人财务信息，都必须填写该代码，其他非货币化的收入也要进行转化处理、评估记录。这些信息从各部门汇集到税务部门，通过计算机网络进行集中处理，综合成为个人所得税的计税依据。但目前我国在这方面是相当滞后的。

       “为什么要交税，我们纳的税都用到那里去了？”与纳税人自觉性相关的另一个非常重要的因素就是税收的使用。当看到大量官员挪用公款、大吃大喝、贪污腐败的时候，纳税人又何来自觉呢？个人所得税的征收，是政府与纳税人之间一种合作性博弈，只有当税收取之于民用之于民，主要用于向社会提供公共产品的时候，这种博弈才会获得良好的平衡。

       三、结语

       让年收入12万以上及具有《办法》规定的其他几种情形的人自行申报纳税，可以减低征税成本，增加税收收入。但不是让纳税人自行申报他们就会自行申报的，自行申报必须以公民的纳税公平感为基础。公平感与自觉性是相互作用的，公平感的增强有利于提高自觉性，而每个纳税人自觉性的提高又有利于促进公平。

       《办法》的出台，是一个新的税收杠杆，其初衷是增加税收收入并缩减贫福差距。必须承认，税制只有让纳税人觉得公平，纳税人才乐于向税务机关自愿申报真实信息。而如果仅仅流于形式，能征多少算多少的话，其作用往往适得其反，其税收负担也仍然主要落在正在成为社会中坚力量的中产阶层身上，成为对广大纳税人公平感和积极性、自觉性的一个打击。公民对纳税的态度是“不患高而患不平”，一套公平的税制才能促使纳税人自觉申报纳税，诚信履行自己的纳税义务。