民族区域自治是我国在解决民族问题的实践中探索出来的一条有效途径，也是我国的一项基本政治制度。少数民族在政治上取得平等地位后，民族区域自治的核心就是民族自治地方的经济自治权和发展权问题。由于财政是政府活动的物质基础，财政自治也是经济自治的财力保障。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称宪法和自治法）均对民族自治地方的财政自治权做了专门规定，其中宪法第117条规定:“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。”自治法第32条规定:“民族自治地方的财政是一级财政,是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下,通过国家实行的规范的财政转移支付制度,享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区。”“徒法不足以自行”。在实践中财政自治权是否受到充分尊重和保障，我们可以通过建国后民族财政管理体制的演变来考察，并从中得到启示。

       一、 从差别体制到分税制的演变及其对财政自治权的影响

       民族自治地方财政是建立在民族地区经济和社会落后基础上的财政，由于经济发展水平极低，财政的集资能力也低，财政收入主要靠税收来维持。而财政支出中非生产性开支所占比例大，缺乏财力进行生产性投入。建国后，国家充分考虑到了民族地区的特殊性，在财政管理体制上一直坚持民族地区实行有别于汉族地区的差别体制。

       在“统收统支”时期，中央财政对边境民族地区实行免费医疗，对民族贸易在价格上实行“赔钱补贴”、“以赚补赔”等优惠政策，并规定民族贸易企业自有流动资金的80%由国家财政拨款。为了恢复生产，国家还给民族地区发放救济款、补助款和低息贷款。在“划分收支、分级管理、分类分成”时期，虽然没有针对民族地区另拟预算管理办法，但在编制全国预算草案时对民族地区作了一些特殊规定。国家不仅通过调整固定比例分成收入和中央调剂收入的归属扩大民族地方财政收入的范围，而且拨出多种补助专款，如生产补助费、卫生补助费、教育补助费、社会救济费以及无息贷款等。“二五”期间，“大跃进”和人民公社化运动使国家财政工作遭受了一定的挫折和损失，国家财力困难，社会总财力严重失控，导致实施不久的《民族自治地方财政管理暂行办法》无法贯彻执行（《民族自治地方财政管理暂行办法》是国家第一个以立法程序产生的体现民族治地方财政权限的法规。它既体现了国家财政预算“统一领导、分级管理”的原则，又赋予民族自治地方大于一般同级地方的财政收支权和一定的税收立法权，为改进民族自治地方财政管理体制提供了有益的借鉴。）。1963年国务院转批了财政部、民委《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告和关于改进民族自治地方财政管理的规定（草案）》，民族自治地方开始实行“核定收支，总额分成，多余上交，不足补助，一年一变”的办法。这个办法虽然划分了收支范围，但重点是国家在财力上对民族自治地方给予适当的照顾和必要的补助，作为民族地区特殊性开支专款。十年动乱期间，国家财政危机四伏，财政管理体制频繁变动，国务院1963年批准的《草案》不能全面执行。但是在国家财力极端困难的情况下，《草案》中所规定的财政三项照顾仍然得以落实。据统计，从1964年至1979年，国家共拨出少数民族地区补助费、民族自治地方机动金和预备费照顾三项共34.07亿元，减轻和缓解了民族地区的财政困难。[1]

       这一系列差别财政政策的实施及时缓解了民族地区的财政困难，对民族地区恢复生产起到了不可替代的作用，极大地促进了民族地区的经济发展和社会稳定。有关统计资料显示,建国初期到改革开放前,我国国民生产总值的年均增长速度东西部之比为6.81:7.25,西部的发展速度略高于东部。[2]遗憾的是，这些差别政策都不同程度地受到了80年代财税体制改革的冲击，结果是有的名存实亡，有的则明确废止。80年代为适应改革开放的需要，国家分步骤启动财政体制改革。在改革中，中央虽然对民族自治地方也采取了一些特殊的政策和措施，但随着改革的推进，总的趋势是民族财政体制的特殊性在逐渐消失，如1980年国务院发出《国务院关于“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，其中规定：民族自治区仍然实行民族自治地区的财政管理体制，除保留原来对民族自治地区财政所作的某些规定外，以1979年收支预算数作为支大于收的基数，确定中央补助额，补助额每年递增10%，但至1988年这一特殊政策停止执行。在1994年分税制改革中，中央为了建立与市场经济相适应的规范的财政税管理体制，采取了“一刀切”的做法，没有给予民族地区特殊政策，无论是在共享税的分成比例上，还是税收增长返还系数的确定上，民族自治地方都与其它省市等同对待。《过渡期转移支付办法》作为分税制的补充和完善从1995年开始适用，该办法将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入了政策性转移支付的范围，以缓解民族地区财政运行上的突出矛盾。但在实施过程中，中央财政用于转移支付的财政资金数额太少，在1995年开始实施时，仅有20亿元财力，而同期中央对地方的税收返还和体制补助分别是2337.55亿元和2470.62亿元。到1999年转移支付额才达到75亿元，占全国地方财政支出的0.78%，约占全国标准财政收入与标准财政支出差额的0.06，其中客观因素约占0.04，民族政策性因素约占0.02。[3]这种转移支付方式不仅对实现均衡财政的作用微乎其微，而且没有体现出对民族地区应有的照顾。

       民族自治地方财政自治是指在国家现行的财政体制下,民族自治地方根据《宪法》和《民族区域自治法》的精神,依照自治条例的具体规定,结合当地经济发展的实际情况和少数民族经济、文化的特点制定落实财政自治权具体权限的财政自治单行条例或有关法律的变通及补充规定,组织财政收入,统筹分配财政资金,自主地管理本地区财政事务。[4]特定范围内的立法权、财政收支管理权、税收管理权和获得财政援助权相互影响、有机结合，共同构成民族自治地方财政自治权的基本内容。从差别体制过渡到分税制导致民族地区的多项特殊财政政策停止执行，很大程度上直接影响了民族自治地方获得财政援助权的实现，并进一步影响自治权的其他权利形态。如自治法赋予自治地方的税收管理权主要是税收优惠权，由于民族自治地方税收优惠权涉及的税种基本都是地方财政收入的来源，减免税会增加地方财政的困难，如果没有一定的财政援助，税收管理权的行使有相当的局限性。而财政收支管理权以一定的财力为基础，如果财政赤字是一种常态，自治地方财政就始终是一种被动的“吃饭”财政，财政收支管理权的内容仅仅是保“吃饭”、保运转,没有能力顾及发展，自治地方财政就会形成一种恶性循环，阻碍自治地方经济的发展。从国内生产总值看,实行分税制以前的1991年至1993年,五个民族自治区年均增长率为22.99%(按当年价格计算,下同),比全国同期年均增长率21.22%快0.17个百分点。而实行分税制后的1995年至1997年,五个民族自治区国内生产总值年均增长率为16.99%,比全国同期年均增长率22.99%慢了6个百分点。[5]

       二、 从“特殊”过渡到“一般”时机不成熟

       分税制改革使民族财政体制的特殊性丧失殆尽。从市场经济和区域经济发展的规律看，民族财政体制从“特殊”过渡到“一般”是必然趋势，但这种过渡是有前提条件的，即民族地区与汉族地区相比，其差距、差异、特殊性逐渐淡化，有实力与汉族地区平等地参与市场竞争。然而，历史遗留下来的民族地区与汉族地区在社会、经济、文化等方面的差距是有目共睹的，梯度发展战略的实施又使东西部差距不断加大。虽然西部大开发战略使包括民族地区在内的西部地区的发展取得了明显成效，但由于原有差距过大，西部地区基础设施仍很薄弱，生态环境局部改善、整体恶化的趋势还未得到根本改变，支柱产业仍未建立，教育、卫生等社会事业发展滞后，加上体制的原因，东西部地区发展差距仍在继续扩大。以下这组数据可以让我们对东西部差距有更清晰的认识。从人均GDP看，西部人均GDP从1998年的498美元增加到1999年的522美元，2000年的566美元，2001年的605美元，2002的663美元，2002年比1998年增长33％。而同期东部人均GDP由1998年的1212美元增加到2002年的1704美元，增长41％；从西部与东部人均GDP差距比值看，以西部为1，1998年为1：2.43，1999年为1：2.49，2000年为1：2.42，2001年为1：2.56，2002年为1：2.57。五年间由1：2.43扩大到1：2.57；从GDP增长率差距看，1998-2002年4年间，东西部GDP增长率，以1998年为100，东部11个省、市、区GDP的4年增长指数分别是：7.36％、20.51％、32.85％、44.59％；西部12个省、市、区GDP增长指数分别是：4.82％、13.70％、24.59％、36.20％，4年时间，西部与东部的增长率都有很大提高，但西部与东部增长率的差距却由2.54个百分点扩大到6.81个百分点、8.26个百分点、8.39个百分点，呈逐年扩大趋势。[6]

       由于西部少数民族人口数量在全国民族自治地方少数民族人口中所占比重高达72.32%（根据 1990 年人口普查数据），东西部差距一定程度上也反映出民族地区与汉族地区的差距。也就是说，现阶段民族地区与汉族地区的差距同样也呈扩大趋势。 我国建设有中国特色社会主义的实践表明，有差距，就要有政策；有差异，就要有政策；有特点，就要有政策。只有重视差距，重视差异，重视特点，才能增强政策的针对性，才能实现加快发展，协调发展。在财政体制改革中对财力困难的民族地区不给予足够的特殊照顾，是不利于民族地区的发展的。这种不利因素可以通过资本的流向反映出来，因为任何地区的发展都离不开资本投资。市场主导的资本流向主要取决于投资回报率，受基础设施、投资环境、产业结构和政策的限制，民族地区在吸引投资方面显然处于劣势，外国资本和民间资本已经大量流向东部，如果政府主导的财政资金不做出逆向选择，势必会导致地区之间在资本投资上的差距越来越大。例如，1990年，全国固定资产投资4449.3亿元，其中，东部六省1729亿元，占全国的38.0%，民族八省区401.2亿元，占全国9%，低于东部六省1328.2亿元；1994年，全国固定资产投资116370.3亿元，其中东部六省7067.4亿元，占全国的42.2%，民族八省区145.1亿元，占全国的8.8%，八省区低于东部六省5622.3亿元。四年时间，东部六省的固定资产投资占全国的比重提高了4.3个百分点，八省区下降了0.2个百分点，八省区与东部的差距扩大3.2倍。其中外商和港澳台投资东部1994年为1093.7亿元，占其固定资产投资的15.5%，民族八省区仅约8.59亿元，占其固定资产投资的4.8%；在国有单位的投资上，1994年，民族八省区与东部发达地区相差2059亿元，差距额扩大了2.2倍。[7]可见，分税制虽然有效地集中了财力，增强了中央财政宏观调控的能力，但没有充分考虑民族地区财政的特殊性，加上转移支付量过小，无法抵消市场调节造成的投资不平衡，客观上成为缩小地区差距的体制障碍。

       三、 认识上的偏差导致了“一刀切”

       缩小地区差距，财政管理体制应该有所作为。从财政承包制到分税制改革的主要目的是为了增强中央财力，提高中央财政宏观调控的能力，而集中财力不可避免地会涉及到发达地区间的利益调整。为了减少改革的阻力，分税制在制度设计上也体现了对各地区既有财力的保障。作为一种过渡性的尝试，分税制改革不可能周全地照顾到方方面面的利益。经过十多年的运行，分税制改革取得的成就不可否认，但在改革中也采取了一些与自治法的基本精神和明确规定相违背的措施，这些措施在实践中暴露出来的体制弊端不容忽视，有的学者已经提出东西部差距增大最重要的原因是体制问题。目前新一轮财政体制改革的呼声越来越高，如何正确处理体制改革与财政自治权保护之间的关系、民族财政体制将面临什么样的调整等问题值得深思。笔者认为，在分税制改革中对民族地区的“一刀切”是一系列认识上的偏差导致的，为了避免重蹈覆辙，有效地保障自治地方的财政自治权，这些认识上的偏差应该及时纠正。

       （一）“差别体制”不等于优惠政策

       从理论界到实务界都几乎一致地把建国后中央对民族地区的差别财政政策等同于优惠政策，笔者也曾持同样的观点，自治法第62条亦表述为“民族优惠政策财政转移支付”。但是，这种观点在观念上忽视了差别财政政策存在的基础和必然性，一定程度上影响了差别财政体制的稳定性。所谓优惠政策，应该是在客观条件相同情况下的某些主体享受的优厚待遇。民族地区与其他地区在地理位置、气候条件、生产力发展水平、人口素质、产业结构、财源状况等诸多方面存在较大差异，中央对民族地区在财政体制上特殊对待，正是具体问题具体分析的原理在财政领域的运用，应该不属于优惠政策。如果简单地把特殊财政政策当作优惠政策长期实施，其他地区有可能产生不满情绪，民族地区也会滋生依赖性。但凡优惠政策一般都是有期限的，期限到了就不能再享受；而特殊政策则是有条件的，条件不改变，特殊政策就有存在的必要性。重视这种必要性，就能增强特殊政策的稳定性。

       （二）财政自治权离不开一定的可用财力

       民族自治地方财政自治是经济自治的物质基础。根据宪法和自治法的基本精神，财政自治权的主要内容是在宪法和财政法的框架下，自治地方有权自主地安排使用属于自治地方的财政资金，其核心是自治地方的自主权和可用财力，两者缺一不可。可用财力是自主权行使的对象，也是财政自治的基础。要保障自治地方的财政自治权，就必须要保证自治地方有可自主支配的财力，否则财政自治权只能是一种停留在纸上的口号式的权利。但是，在实践中往往只是自治地方的自主权受到重视，可用财力的状况则不容乐观。例如西藏自治区财政收入主要来源于各项税收，占全部财政收入的80%以上，但税源少、征收额小，按可比口径计算，从80年代起西藏各项税收收入还不及沿海地区一个乡镇的税收收入，财政收入甚微，1995年全区财政收入21500万元，而财政支出为348749万元，收支差额达327249万元；而在云南省127个县市中，赤字县达106个；贵州省86个县市中，有赤字县66个；湖南省湘西土家族苗族自治州已连续9年赤字。[8]事实表明，有很多自治地方至今没有尝过“在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金”的滋味，财政自治权对于这些地区显然是有名无实。在改革中制度设计者应该充分认识到可用财力对于实现财政自治权的重要性，保证自治地方有可自主支配的财力。

       （三）财政自治权不能怠于行使

       虽然宪法和自治法都明确规定了民族自治地方享有财政自治权，但这只能表明财政自治权作为一种法定权利的客观存在，财政自治权还要通过权利主体即民族自治地方具体的行使才能变成现实中存在的实实在在的权利。从民族自治地方的财政实践看，自治地方行使财政自治权的积极性和主动性是不够的。例如，根据自治法的规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，具体到财政领域，“民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法”。但是，五大自治区的自治条例至今没有出台，在已颁布的民族自治地方的自治条例中，有关财政自治的条款也过于原则、雷同，不能反映本地区的特殊情况，不能体现当官理财、努力培植财源的积极性。又如，民族区域自治法规定，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”，但在财政实践中变通权的行使十分鲜见。当然，这并不表明变通权在财政实践中不具备行使的条件。如2004年财政部、国家税务总局正式公布了《关于取消除烟叶外的农业特产税的通知》，决定从2004年开始正式取消除烟叶外的农业特产税，目的是为了减轻农民负担。据笔者了解，在广西壮族自治区的很多地方，农民种植甘蔗和水果的特产税分别是由糖厂和水果收购商负担的，取消特产税后，甘蔗和水果的收购价格并没有因此而提高，仍然受市场供求关系的调节。这意味着在这些地方取消农业特产税，果农和蔗农并没有得到多少实惠，但地方财政收入却因此减少了不少。在这种情况下，这些地方政府应该可以考虑对这一规定变通执行或停止执行。再如，众所周知，税收返还作为一种不合理的制度设计，使各地区的既有财力在分税制改革中得以保留，但民族地区原有的合理的特殊财政体制却在改革中被逐步取消了，而新增加的增值税和消费税由于不能进1993年的税收返还基数，民族自治地方财政很难受益。可以推测，在分税制改革过程中，民族地区的呼吁可能远远不如发达地区多。民族地区落后是有原因的，要求中央财政照顾并不是什么不光彩的事，民族地区应该据理力争，不能仅仅满足于“吃饭”，还要有所发展。两种相反的结果告诉我们，“会哭的孩子得利多”，权利是要靠主张、靠极力争取才能实现的。

       四、 保障财政自治权要重视相关法律的制定、完善和执行监督

       政府的一切活动都要财政作为支撑，民族自治地方财政自治是民族区域自治的物质基础。要贯彻落实民族区域自治制度，保障民族地区的发展权，就必须保障民族自治地方的财政自治权。市场经济是法治经济，在市场经济条件下，法律是一切利益的分配器，政府间的利益分配也不应该例外，我国财政体制改革二十年的历程正是通过制度逐步规范政府间分配关系的过程。如前所述，虽然宪法和自治法对民族自治地方的财政自治权都做了规定，但财政自治权在实践中并没有得到充分的尊重和保障。这表明现有的相关法律要么不完善，要么没有很好地执行，或者是两者兼而有之。保障财政自治权要重视相关法律的制定、完善和执行监督，因为法律的稳定性可以消解认识偏差导致的政策不稳定，法律的强制执行力可以敦促自治地方积极行使财政自治权、义务主体充分履行义务。

       首先，应该重视相关法律的制定和完善。宪法第117条和自治法第32条、第33条是财政自治权最直接、最权威的法律依据，但这两部法律对财政自治权的规定都非常原则，只是概括性地授权，有些权利具体由谁主张、谁是义务主体以及不主张权利、不履行义务应承担什么样的法律责任都没有明确规定，缺乏可操作性。当然，宪法作为根本大法，对财政自治权只能作原则性的规定，但自治法作为一部专门保障民族自治地方自治权的基本法，如果不遵循立法学的基本原理，不按照权利行使的基本要求来设定权利，就会事实上成为一部政治宣言。如 自治法只规定“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾”，“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度”。但不同级次的自治地方享受照顾的额度分别是多少、确定的依据是什么、上级财政如果没有给予民族地区足够的照顾应该承担什么样的责任、由谁承担责任、转移支付逐步增加的比例等一系列问题都没有解决，必然会影响获得财政援助权的实现。又如自治法对变通权行使的条件和程序都有明确规定，但没有规定自治机关怠于行使、上级国家机关不按法律规定的程序及时审批应承担什么责任，导致变通权往往停留于纸上。再如自治法规定“民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区”，财政体制改革前，民族机动资金和预备费占支出的比例都是百分之五（其中机动资金以上年支出决算数为标准，预备费以当年预算支出总额为标准），但是,1980年实行的财政包干体制将民族机动资金和预备费都计入包干基数,不再单独逐年核拨，显然违反了自治法的规定。但并没有人因此而被追究责任，法律的权威性大打折扣。2001年修订自治法时仍然没有增加法律责任的内容，这对于自治法的执行、自治权的实现和保障是不利的。自治权对自治机关来说既是权利又是责任，不像民事权利一样权利主体可以放弃，在自治法中完善法律责任可以同时约束权利主体和义务主体，保障自治权的行使和实现。具体到财政自治权，如果分税制对民族地区在财政体制上没有区别对待，就要适时重新核定税收返还的基数，使民族地区经济发展带来的新增财力能够及时转变为自治地方的可用财力。同时，应该制定专门的条例或者在将要出台的转移支付法中用专门一章来规定上级财政对民族自治地方的转移支付，内容包括对民族地区转移支付所要达到的目标，一般性转移支付中的民族因素及其所占比例、一般性转移支付量的确定标准，专项转移支付的种类、条件、额度范围，民族性转移支付的基数和增加比例，转移支付资金的拨付时间、拨付程序和支出管理以及违反规定应承担的法律责任。

       其次，还要重视相关法律的执行监督。财政自治权所包含的多种形态的权利中，获得财政援助权是最被动、最容易受到影响的权利。而财政自给率低决定了民族自治地方获得的各种财政援助是其财政收入中非常重要的部分，所以获得财政援助权又是财政自治权中极为重要的权利形态。民族财政体制的演变历程表明，获得财政援助权总是在财政政策调整、财政管理体制改革过程中受到影响。如果这种影响能构成侵权，那么侵权主体就是相关政策的制定者和执行者，在行政级次上一般都高于民族自治地方，并且与民族自治地方之间有多种利益联系，民族自治地方往往存在多方面的顾虑，几乎不会对上级机关制定的政策性文件提出异议和审查要求，加之我国还没有建立违宪审查制度，有些财政政策与相关立法相冲突的现象就难以避免了。要使获得财政援助权不受财政政策、财政管理体制改革的影响，就要加强宪法特别是自治法的执行监督，加强财政政策性文件的审查和清理，只要是与自治法的规定相冲突的内容就要及时调整，并且要明确行使审查权的机构。我国宪法规定各级人大负责法律的执行监督，笔者认为，人大的职能众多，为了有效地保障财政自治权，可以由各级民委对同级政府及其职能部门制定的财政政策进行初步审查，如果出现与现有法律相冲突的地方，则由各级民委提请同级人大进一步审查并督促修改。除此之外，还要加强民族自治地方的财政支出监督。虽然自治法强调自治地方支配可用财力的自主权，但自治地方的财政支出也要受预算法的约束，要符合自治法所体现的通过自治促进发展的目标，要保证把有限的可用财力用于本地区的发展上。具体而言，自治地方政府及财政部门要同时抓收入和支出，做到增收节支，自治地方人大要重视本地区的预决算审议工作，切实加强预算监督。同时，自治地方人大还要督促自治地方政府及其所属部门积极行使宪法和自治法赋予的其他财政自治权。只有加强执法监督，制定、完善法律的意义才能得到彰显，法律规定的财政自治权才能真正得到法律保障。