近日，湖南攸县斥资2.7亿建设的政府大楼的照片在微博上被众网友围观，一度成为热门微博。面对记者的不断追问，攸县官方回应，称该项目坚持了节约、实用、环保的原则，着力降低建设成本。在官方回答中提供了以下几个信息：一是政府采用BT模式，项目建设资金完全由攸县城市建设投资经营有限公司自筹。二是官方称所有单位带原家具入驻办公，没有添置新的办公用具。但是，记者从网页快照中看到了已经删除的官方网站中的500万家具等装修物品的招标公告。

        政府修建、扩建政府大楼引起民众不满的新闻并非攸县首开先河，13年9月企业赠送哈尔滨市香坊区政府办公大楼被指是违章建筑，而负责人解释称大楼是企业自愿给政府建设的，所有手续当然是企业来办理，手续办不全，政府不会要这栋楼。

       以上这些新闻，让我们发现在政府建设豪华办公大楼暴露出非常多问题。温总理在2007年政府报告中明确指出：“要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。”然而，应当对政府建设办公楼的行为进行规制的，应当、有效而且必须的途径，应当是通过法律进行明确规制，而不是通过政府的政策。

        本文主要以攸县2.7亿高价建设政府大楼以及香坊区政府违规办公大楼事件为例，试论政府建设办公楼中存在的财政法上的法律问题，并阐释现有的法律制度对政府建设办公大楼行为的规制，并相应的提出完善相关法律制度的途径。

       一、财政收入上的法律问题

        香坊区政府办公大楼是企业自愿建设，负责人称这是“一个愿打一个愿挨”，这种说法引起了民众极大的怀疑及不满。姑且不论这种行为是否在民众眼中是否合理，首先要解决的是，政府接受赠与的行为是否合法的问题。

        获取财政收入的行为是行使公权力的行为，公权力的行使上，法无明令即为禁止。

       财政收入分为税收收入和非税收入，非税收入包括费用、公债、国有资产收益、彩票几种形式。财政收入是公民向国家让渡的财产，故依法规范国家财政收入行为，切实保障公民财产权，尤为重要。[1] 根据财政法定原则，财政行为都必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。所以，财政收入的形式必须具有法律的明确许可或者立法机关的专门授权。

       但是，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二条的规定：“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产。”第十条规定：“本法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”显然，法律明确规定了接受捐赠的主体，并且本法第第十一条规定：“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，并依照本法的有关规定对捐赠财产进行管理。县级以上人民政府及其部门可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以按照捐赠人的意愿分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益对象。”也就是说，政府作为接受捐赠的主体必须满足以下两个条件：一是发生自然灾害或者境外捐赠人的要求，二是必须为县级以上的政府。并且还有一个否定性条件，即不得以本机关为受益对象。

        综上所述，立法机关明确否定了行政机关具有以本机关为收益对象的捐赠的权利，财政收入不包括以本机关为收益对象的捐赠。而企业建设大楼捐赠给政府，明显是以政府为收益对象，政府接受捐赠的行为是违法的。

       二、财政支出上的法律问题

        《政府采购法》第二条对“政府采购”的含义进行了描述：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”并且第十五条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”

        首先，在攸县招标购买家具的行为，属于政府采购的行为。但是，根据《政府采购法》第九条的规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。” 而在攸县政府《关于2012年财政预算执行情况和2013年财政预算草案的报告》中，没有提及这项支出。其财政预算上的问题，我们将在后文进行探讨。

       其次，我们要重点探讨的是攸县政府采用BT模式建设政府大楼的行为的性质，以及这一行为是否符合法律规定。

       BT是Build Transfer的缩写，即建设——移交模式，指政府或其授权的单位经过法定程序选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工程建设期内组建BT项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工建成后按约定进行工程移交并从政府或其授权的单位的支付中收回投资。BT模式的运用是多样化的，找不到完全相同的BT项目，其运行一般包括项目发起、立项和准备、BT招投标和合同签订、组建BT项目公司、工程融资建设、移交和付款五个阶段。[2]

       第一，BT模式和地方性债务之间的关系。

       BT模式相当于是政府借助公司作为一个融资平台，向公司借债，并采取分年等方式进行还款，BT模式就相当于地方政府借债的一种方式。我国《预算法》并没有赋予地方政府借债的权利，对地方政府借债行为也缺少狭义的法律上的规制。但是事实上，地方政府借债的现象十分常见。

       财预[2012]463号文件《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称“《通知》”）规定：“法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”

       根据《通知》规定，原则上禁止BT模式的政府性债务，其例外需满足以下两个条件：（1）范围上，需要符合法律或国务院的规定的公共服务类项目；（2）采取BT模式确有必要。而攸县的办公大楼，并不符合《通知》所述的范围，采取BT方式建设办公大楼的行为是违法的。

       第二，BT模式下仍然由投资人付款。这点是和BOT模式不同。BOT模式即为建设—经营—转让模式，由中标公司进行建设，通过建设后的经营来补偿建设投资以及获得适当的利润，最后将建设项目转让给政府。而无论BT模式采取怎样的还款模式，如分年付款，最终承担建设费用的仍然是投资人政府，而根据《通知》的规定，政府必须采取财政性资金逐年回购，所以使用的仍然是财政性资金，那么根据《政府采购法》的规定，这一回购过程的付款行为，仍然是财政支出行为。

        根据《政府采购法》第九条的规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”所以，即使政府采用的是BT方式来实施项目，也需要经过预算的批准环节，并严格按照批准的预算来执行。攸县政府建设办公大楼并没有预算的批准，这相当于预支了未来的财政性资金，或者说是一种“先斩后奏”的行为，这一行为是违反法律规定的。

       三、财政预算上的法律问题

        我国《预算法》第三十九条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”但是，根据上文的分析，攸县政府通过BT模式建设政府大楼、采购家具均没有通过预算。然而，当规模宏大的政府大楼已经落成之时，这项支出才为民众所知道。这不得不说，财政预算法律制度存在着很大的问题，财政预算权力这一与公民财产权密切相关的权力由于制度的不完善，未能够有效的行使。本文拟以政府建设办公大楼为例，阐述财政预算法律制度存在的问题及完善的途径。

        （一）拓展预算审批的范围，对预算分项审批

       以攸县政府《关于2012年财政预算执行情况和2013年财政预算草案的报告》为例，第二部分“2013年财政预算安排（草案）”仅仅2000余字，预算的内容极为笼统，预算的项目也都十分不想进，而且预算并不全面。政府相当于通过这种笼统的预算编制方式，赋予自己极为广泛的自由裁量权。由于人大是否具有对预算的修改权，法律并没有明确，所以在实践中，人大对预算权力往往仅限于批准与否；而政府笼统的预算编制，往往会被人大通过。这样的预算制度，最终就会导致政府自由裁量权过大，预算任意支配甚至财政支出超出预算范围。攸县政府办公大楼事件的出现，很重要的原因即为预算制度的不完善导致政府没有预算批准而随意支配财政性资金。

       为了能够切实有效地发挥人大在预算法律制度中的作用，应当禁止笼统编制、通过预算的方式，而应当对预算专项编制，由人大对专项预算决定批准与否，并对赋予人大批准预算的权力。只有通过细化对政府行为的规制，才能够真正做到还权于民，而不使得公民的财产权利受到侵犯。

       （二）加强对地方性债务的立法，并将偿还债务计入预算。

       我国现行的《预算法》并没有赋予地方政府举债的权力，但是在实践中，地方政府一是中央代为发债，二是地方通过投融资平台向商业银行贷款。前者一般经过预算，后者则一般游离在预算之外。[3] 公权力的行使应当秉承“法无明令即为禁止”的原则，而地方政府举债的权力是缺少狭义上的法律的规定和立法机关的授权的，所以首先应当通过立法，明确地方政府是否具有借债的权力。

       从应然的层面来讲，地方政府举债虽然存在一定风险，但是也有存在的必要性。如果立法上明确授予了地方政府举债的权力，进而就需要对政府这一权力进行限制。

       以有限政府建设办公大楼事件为例，根据上文的分析，BT模式作为一种地方政府举债方式，其偿还仍然依赖于财政性支出，那么财政性支出的前提是有批准的预算，所以，在立法上，地方性举债首先应当整体上经过人大的批准，并且同时又人大批准还款的方案，并将还款方案写入政府预算由人大批准。

       （三）完善预算法律责任制度

        类似有限政府建设办公大楼的事件以往发生很多，在记者的追问下，负责人也只是绕弯子互相推脱，然而当办公大楼已经建成，巨大资金已经消耗，损害的却是所有纳税人的权利。《预算法》虽然对预算法律责任进行了一定的规定，但是从立法上看，难以全面涵盖预算违法行为，从实践上看，并没有人为超出预算的财政支出行为承担责任。无救济则无权利，完善预算法律责任制度是完善预算法律制度的重中之重。

        具体来讲，为了严格法律责任，强化预算约束，预算法应当采取列举法和概括发相结合的方法，将较为普遍、危害较大的违反预算管理行为有重点地列举出来，制定相应的法律责任和惩罚措施，并视违者的轻重，追究有关部门主要领导和直接责任人员相应的行政责任或者刑事责任。[4]

       四、总结

        本文通过政府建设办公大楼这一具体问题出发，阐释了其在财政法律制度中财政收入、财政支出、财政预算三个方面存在的问题，并主要针对财政预算法律制度的完善提出意见。这一具体问题，容易被群众察觉，故而以群众看得见的方式曝光出来；然而，还有许多不太直观的财政问题，不容易被察觉，这也体现出了财政法律制度完善的必要性。但是，通过民众曝光的这种方式，也体现了民众权利意识的觉醒，公民开始诉诸法律途径来维护自己曾经被忽视的权利。而法律需做的，是为民众创造监督政府行为的途径，不断完善财政法律制度。