【导读】十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，中央高层对财税体制改革和财税法治的决心和信念在全会的一系列文件中展现得淋漓尽致。作为国家治理的基础和重要支柱，财政是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动力。这一高瞻远瞩的认识与财税法学科的发展成果密切相关。在20余年来法治建设和制度改革的进程中，财税法作为“理财之法”的地位和功能日益显著，财税法学也不再仅仅是宏观调控法的组成部分，而是日益凸显“领域法学”、交叉法学的学科特色。全会从顶层设计的角度廓清了财税法与相关制度的关系，突出了财税法在整个法律体系中的特殊地位，坚定了财税法理论与制度发展的方向。这也是对财税法学人多年来辛勤探索的热切回应。随着“中国经济升级版”的加速推进，如何通过财税改革和财税法治来推动国家治理现代化，是法治中国建设的重要环节，更是财税法学研究的重要议题。

 

党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)是对我国未来十年乃至更长时间的经济与社会改革的战略性部署。《决定》第五部分专章讨论深化财税体制改革，从改进预算管理制度、完善税收制度以及建立事权和支出责任相适应的制度三个方面深刻论述了财税体制改革的内容，其要义在于通过财税法治化来深化财税体制改革。首先，《决定》提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”，是对财政在国家治理中所处地位的总概括，从根本上奠定了“理财治国”的基本思路；其次，将“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的重任寄托于建立和完善“科学的财税体制”，突显了财税改革与国家整体性改革的密切关系，也表明中央决策层对“财税体制改革是全面深化改革的突破口”的理念已经形成共识（见图1）；最后，指出通过完善立法、明确事权、改革税制、透明预算等几个方面来建立“现代财政制度”，进一步指明了财税体制改革的核心是走向财税法治、法治财税。《决定》还结合“推动人民代表大会制度与时俱进”的改革任务提出了“落实税收法定原则”、以及以“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度”来“深化行政执法体制改革”等。可以说，即将进行的多个方面改革都直接或间接地与财税体制改革和财税法治建设密切相关，《决定》有近一半的篇幅论及财税改革和财税法治，从头到尾都贯穿着财税体制改革和法治的精神（见表1）。此外，2013年11月25日，党中央、国务院通过的《党政机关厉行节约反对浪费条例》也是一部重要的财政制度文件，明确提出党政机关应当将各种收入和支出全部纳入部门预算；对公职人员国内差旅和因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房等主要公务活动的经费开支进行了严格规范。这再次说明财税体制改革和法治是我国新时期改革的主线和重中之重。

从人类的历史发展和社会变迁的经验来看，财税问题往往是引发社会变革的重要动因。西方各国历史上，从英国的“光荣革命”到法国大革命再到北美独立战争，政治文明进步的背后无不隐藏着和财税制度有关的秘密。中国历史上的陈胜吴广起义、太平天国运动等也都是因为民众不满封建王朝的苛捐杂税揭竿而起。在历史的治乱循环之间，可以看到“一个国家的财政史是令人惊心动魄的”。如果财税政策或法律缺失科学性、正当性，民众对此的不满很可能最终会点燃“导火索”，影响国家发展和社会安定。

具体到我国当下而言，社会矛盾集中体现在民生、吏治和财富分配等领域，高房价、贪腐、收入分配不公等突出的社会问题都与财税体制的不合理、不科学以及财税法治化程度不高有着直接的关系。中央与地方在事权与支出责任上长期不相适应、财政支出方面缺乏有效监管、收入分配缺乏正义标准是导致上述问题的主要原因。而归结起来，我国现行财税制度的完善程度距离法治社会的要求还有很长的距离，根源之一就在于多年来整个社会对财税法的重视不够，没有正确认识现代财税法的价值、定位与使命。

财税法学是以财税法律制度及其发展规律为研究对象的学科，它是一门新型的交叉性应用法学科，强调以问题为中心的研究进路，属于综合性的“领域法学”二级学科。经过20余年的演进，财税法学成长为一门新型的、交叉性的法学二级学科，是社会的客观需要，也是历史的必然。

在过去相当长的一段时期里，整个社会误读了财税法。目前，中国财税法学人已经以“公共财产法”为主线，以“理财治国观”为理念，构建起了具有中国特色的财税法学科。在上述两大重大理论基础上，还进一步形成了包括“财税法定理论”、“纳税人权利保护理论”、“税收债权债务理论”、“财政控权理论”、“财税平衡理论”等在内的植根中国本土、解决中国问题的财税法理论体系。财税法学科的发展壮大，不仅有利于法学学科的整体发展，更有利于推进法治中国建设的进程。

财税法学从传统法学的格局中脱颖而出，不仅建立了完整的学科体系，引入了先进的价值理念，而且与国家法治实践紧密联系，在财税立法、执法和司法中发挥独特作用。财税法学既关注宏观的财税法治、财税民主，又重视研究财税法在经济、社会、文化中的作用，还深入到财税执法以及各种税费等具体法律关系，视野开阔，研究领域宽广。财税法体系由约40部法律构成（见图2、图3、图4），它既是理财治国安邦之道，也是纳税人保护之法，是一门经世济用的应用法学。

在国外，财税法，尤其是税法，是一个发达的法学二级学科、优势学科和特色学科，无论是规则体系、研究人员还是核心观点，都与其它法学学科有着较为清晰的界分。由于财税法与政治、经济的密切联系，财税法学自成体系，在西方发达国家堪称显学。因涉及民生，受到民众、政府和专业人士的普遍关注。在欧美、日本和韩国，税法学科相当发达，很多知名高校都设置了税法专业硕士，很多大学的税法专业世界闻名，例如美国纽约大学、密歇根大学、哈佛大学，荷兰莱顿大学，日本东京大学，奥地利维也纳经济与管理大学等，其学科项目齐全，课程设计合理，师资力量雄厚，图书资料齐全，学术活动丰富多彩。

中国的财税法学虽然起步较晚，但起点高，具有后发优势，因而发展十分迅速。客观地说，社会目前对财税法的认识、了解和评价，虽然有了一定程度的提高，但总体上还处在传统和初始的阶段，还不能完全适应快速发展变化的形势，对财税法在国家治理体系中的重要性缺乏充分的、现代化的认识。

在传统的法学观念中，财税法往往只被视为经济法项下宏观调控法的组成部分，地位被相对弱化，这是有历史上和认识上的原因的。随着财税法学人对财税法理论的认识深化和积极传播，财税法学步入了快速蓬勃发展的轨道，形成了一整套立足本土资源、解决实际问题的理论体系。特别是近年来，财税法对国计民生的重大影响日益凸显，在推进国家治理、增进人民福祉等方面蕴含着无可替代的重要作用。这使得我们可以从一个全新的、符合国际发展潮流的视野，去重新审视和评价财税法在整个法学体系中的地位。时至今日，如果仍然要

将财税法全部置于“宏观调控法”体系之中，既不符合财税法的自身发展规律，又难以满足现代法学整体发展和法治中国建设的现实需要。

事实上，近五年来，我国财税法学界已经对财税法的性质进行了全面、深刻的新认识，特别是提出了两大核心理论——“理财治国论”和“公共财产论”。“公共财产论”是对财税法本质的科学表述，即财税法是一种“公共财产法”（见图5、图6）。从静态角度看，税收、政府性基金、国有企业及其利润等都是财产，只不过它们不像私人财产那样具有排他性、独占性，而是一种公共财产；从动态角度看，预算、财政收支划分属于公共财产的基本体制；征税、收费、分享国有资产收益，属于公共财产的取得。财政监督、国库管理、政府会计与审计，属于公共财产的监管。财政投资、拨款、贷款和采购，属于公共财产的处分。

诚然，政府利用财税手段调节经济发展是一个普遍现象，但因此把财税法贴上“宏观调控法”的标签，恐怕并不恰当，因为二者在客观上存在诸多不同（见图7、表2）。具体来说：第一，财税法的研究对象不同于经济法。宏观调控法的调整对象是宏观调控经济关系，其中固然包括财税调控关系。但是，财税法关注的是筹集、使用和监管公共财产整个过程的问题，它们既包括政府财政权与公民财产权的关系、政府间财政分权等宏观课题，也包括具体的税收征纳行为等微观问题——这些视角都是宏观调控法所不涉及的。第二，财税法的功能取向不同于经济法。财税法最主要的功能是组织公共财产（收入），其次是分配公共财产，而宏观调控是其次要的、补充的、非常态的功能，在此基础上，《决定》赋予财税法的新功能是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。第三，财税法的研究视角不同于经济法。经济法学往往着眼于政府干预角度，而财税法学研究更多地立论于法治、民主和公民财产权保护原则——这些部分的内容在经济法学中都无法完全涵盖。简而言之，财税法与经济法在研究对象、研究视角和功能取向等方面都存在根本性的区别。

在财税法教育方面，从全国范围来看，财税法学越来越成为一个广受关注的“朝阳学科”。以北京大学为例，财税法学已经成为优势学科、特色学科和品牌学科。1999年，北大在全国率先招收财税法学方向的博士研究生。2004年和2008年，又相继推动设立全国第一个法律硕士研究生的财税法方向和第一个财税法学硕士点。厦门大学在2013年成功设立了财税法学硕士点和全国第一个财税法学博士二级学科。目前，部分高校也在积极筹划设立财税法学博士点。可见，财税法学科建设不断取得新的突破。

在研究机构建设方面，中国财税法学研究会正在蓬勃发展。研究会设在北京大学法学院，与北京大学财经法研究中心一起团结和引领全国的财税法学人，凝聚各界专家和学者的智慧，不断开创财税法学科建设的新局面，是我国财税法学科发展的重要平台。研究会前身、2001年成立的中国法学会财税法学研究会始终坚持“学术报国”的理念，紧密围绕理论和实践中的重大问题开展学术活动，多次获得中国法学会的表彰，在财税法学科发展和国家财税法律制度建设中发挥重大作用。2012年改制后成立的中国财税法学研究会吸纳理事(会员)250余名，均为来自全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国务院法制办、财政部、国家发改委、国家税务总局、海关总署等国家机关的高级财税和法律官员以及全国知名高校和研究机构的专家学者。在国家财税法治建设的进程中，中国财税法学研究会多次积极回应国家立法动态，举办了“《预算法》修改专家研讨会”、“《税收征收管理法》修改学术研讨会”等多个高级别的学术活动，活跃在沟通理论与实务、凝聚各界智慧以推动国家财税法治化的最前线。

财税法是一个新兴的“领域法学”。它以财政收入、监管、支出过程中的法律关系为研究对象，是一个通过规范财政收支行为实现对公共财产的法律保护、并推进国家治理现代化的综合性法律体系。经过全体财税法人的多年努力，已建立了一套适合中国国情，上系国计、下连民生的开放性、包容性极强的财税法理论体系和财税法制度体系，已逐步实现财税法理论的自足。应当看到，现代社会中的复杂性问题需要多管齐下、综合治理，而现代人文社会学科研究也已经逐步改变以学科研究为起点的思维，更多地转向以问题研究为起点，重视交叉研究、领域研究和跨学科研究。随着社会经济的发展、法治建设的进步和法学理论研究的深入，财税法成长为一门新型的、交叉性的“领域法学”学科，是社会的客观需要，更是历史的必然。

新一届党和国家领导人大力整肃政风、反腐倡廉，从2012年的“八项规定”到十八届三中全会前夕出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，管好“公款”或“公共资金”都是核心问题。所谓的公共资金、资产和资源，从法学上解读即是公共财产。禁止公款吃喝、严控“三公”消费，实际上是要通过管住“钱袋子”来规范公职人员的行为，进而规范政府的公务活动、公款行为。财税法治是我国反腐倡廉的“治本”的关键所在；“理财治国论”是对财税法使命的形象概括。在法治视野下的理财就是治国。现代社会中，国家的各项活动都离不开财政支持，而通过对财政活动的控制，就可以很好地规范、引导国家的治理方向。建构一个规范、完整、科学的财税法律体系，既能遏制政府的公权向私人经济领域扩张的冲动，又能避免政府在财政活动中因为规范漏洞而出现寻租现象，从而使政府能够做到财政收入合理、合法、合宪，财政支出公开、公平和公正，财政监管有规、有序、有责。我国政府目前尚未很好地将财政收支纳入法治轨道中，财政支出很大程度上处于“人治”状态中。财政监管鞭长莫及导致专项转移支付成为“问题资金”的重灾区，就是一个鲜活的写照。在这一背景下，强调“理财治国”更具有深远而重大的现实意义。强调政府“理财”活动的合法化、规范化，是与民主、法治的核心价值一脉相承的。这不仅有助于推动我国的法治建设，也能够促进社会资源配置的优化和基本公共服务的均等化，从而顺应民生建设、权利保障和社会和谐的要求，对于我国全面深化政治、经济和社会改革，实现国家治理的现代化转型具有关键性的作用。

我们深信，只要中国坚持改革开放的国策，只要中国坚持市场经济的制度，只要中国坚持依法治国的方略，财税法就注定承担着极其重要的历史使命，财税法学人就注定有着学术报国的广阔舞台！