内容提要：美国预算法制度的特点美国以三权分立为原则制定的美国宪法，规定了国会掌握财政权。政府哪怕要花一分钱，也要得到国会的同意。国会对于政府的预算监督全面覆盖。政府与国会权力预算法上的分工明确，权利制衡。美国预算法治过程的四个阶段。若干启示：一是透明度。二是权力制衡。

       主题词：美国 预算制度 模式 启示

       财政是国家治理的基础和重要支柱。建立现代财政制度，是法治国家建设和全面深化改革的必然的要求。预算是财政的核心。现代预算法律制度是现代财政制度的核心。是国家治理体系的重要内容。去年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《关于修改预算法的决定》，并重新颁布了修订的预算法。自2015年1月1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革的总体要求，为进一步深化财税改革引领方向，新预算法将近年来财税改革发展的成功经验，以及现代预算制度的基本要素和理念原则，用法律的形式确定下来，是国家法律制度和财政法律建设的重要成果，标志着我国加快建设全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。借鉴美国等发达国家的预算法律制度，对于深化我国预算制度改革具有借鉴意义和作用。

       一、美国预算法制度的特点

       （一）美国以三权分立为原则制定的美国宪法，规定了国会掌握财政权。政府哪怕要花一分钱，也要得到国会的同意。《美利坚合众国宪法与国会有关的修正案》第八款规定：国会有权规定和征收税金、关税、输入税和货物税，以偿付国债。提供合众国防和公共福利。十六条修正案规定：国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。1921年才建立起来。虽然1921年《预算和会计法案》通过之后，美国总统获得了更为优势的权力，甚至被称为“总统主导”，但是美国宪法确立的基本原则，决定了美国政府的预算体制基本上仍然是“总统提议，国会决议”。

       （二）国会对于政府的预算监督全面覆盖。主要包括以下内容。首先，是国会预算案形成的监督。总统将编制好的联邦预算交给参众两院后，两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查和表决。其次，是国会对于预算执行的监督。执行过程中最重要的一点是，国会通过了授权法案只是同意立项，政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除此以外，美国国会还向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督。最后，美国联邦审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立，负责对政府预算收支及使用情况进行审计，并向国会报告预算执行结果和决算审计情况。国会据此决定有关项目、机构下一财政年度是否能够继续获得拨款。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。可见，美国国会对于政府的预算和决算监督制度是相当完整的，这是历经多年的实践与改革的结果。

       （三）政府与国会权力预算法上的分工明确，权利制衡。美国宪法的奠基者把财权交给了国会，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此。基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权利单位的责任，同时分权的形式保证了美国联邦政府预算管理中的权利制衡。三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权利，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权利，在联邦政府预算管理过程中，起到了很好的相互制衡和相互监督的作用，对政府预算管理水平的提高有重要的意义。

       二、美国预算法治过程的阶段

       根据国会和总统在政府预算管理中扮演的角色的不同，我将美国预算法的历史沿革，即美国政府预算管理的法治化进程，分为以下四个阶段：

       第一阶段国会主导的阶段（1789年-1921年）。美国宪法的奠基者把财权交给了国会，但是没有为联邦政府建立起一个配套的预算体系。在联邦预算的前130年里，联邦政府基本上利用了宪法建立起来的基本政府组织和职能。因此，在这一阶段，基于宪法的框架，国会在政府预算管理起主导作用。同时从小政府和无赤字变为大政府和财政困难。这个时期的预算主要由国会主导。

       第二阶段，（1921年到1974年），1921年预算与会计法授权总统管理国家财政，国会主要负责预算政策，这个时期联邦预算的主权特点是总统权力相对增大。1921 年《预算和会计法案》的通过给予了总统主动权和政策建议，以便行使领导权的能力来打破不平衡。

       19世纪的最后10年和20世纪头20年在美国的历史上被称为进步时代，在内战和重建后，美国迅速成为一个工业化和城市化社会。但其政治体制不适应社会带来的挑战，政府受困于债务纠纷，政权分散，没有强有力的领导，公用事业不足等问题，贪污、裙带关系、特殊利益盛行。美国在19世纪末面临的腐败问题也非常严重。1880年到1930年，当时的观察家认为美国城市是非常腐败的。在美国很多城市，腐败横行，假冒伪劣猖獗，重大灾难屡屡发生，社会矛盾异常尖锐。但危机也是转机，美国进行了一系列深刻的制度建设，包括构建设现代公共财政体系，设计廉政措施，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要市政研究所编制的《市政会计手册》，并派人到市政研究所举办的培训班学习。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法.国会终于在1921年通过了《预算与会计法》。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善了政府与民众的关系，增强了政府正当性。预算的廉政职能对缓解美国社会矛盾可谓功不可没。

       第三阶段，（1974年至1999年）这个时期的主要立法有1974年国会预算法，1985年通过了又在1987年修正的格拉姆、罗德曼、胡玲斯法，简称职985年平衡预算与紧急情况赤字控制法，1990年预算实施法。这个时期预算的特点是赤字与反赤字较量。主要表现在国会通过有关法律限制总统权力。

       1974年《国会预算法案》和《扣押控制法案》的出台。1974年法案有两个主要的规定：一个规定建立了新的机构和程序，另外一个建立了控制扣押的程序：1974年《国会预算法案》在众议院和参议院当时已有的对财政事务有管辖权的委员会的基础上各增设了一个预算委员会，并在当时已有的国会幕僚机构中增设了国会预算办公室。预算委员会行使着集权和协调的功能，而国会预算办公室，作为总统管理和预算办公室的对应而设计，增加了国会的分析能力。国会早就已经有了通过拨款法案、税收立法和其他财政措施的程序，1974年法案在当时的基础上，进行了一些修改。最显著的增加是在预算中运用共同决议来为预算总数设置上限。并在别处进行征税或削减来应对新的直接支出（即随走随付机制）。新的财政规则提供了更大的弹性并考虑了经济条件。90 年代，总统和国会都运用《预算实施法案》程序来实现自己的政治目的。 1995年国会通过的拨款法被克林顿否决，进入1996年度之后，国会通过继续拨款，迫使政府两度关门数日。

       第四阶段总统主导回归的阶段（2000年-至今）总体上说，在这一阶段，总统在预算过程中的权利有所增加，从国会那里赢得很多主动权。

       三、若干启示

       一是透明度。在美国，总统递交他的预算提议即正式的联邦政府预算前，这些提议和他们的内部讨论被视为是机密的。可能有两个合理的原因使其成为机密。首先是鼓励内部讨论中的坦诚沟通，另外是，一项提案，特别是有争议的提议，必须经过多次修改，而不是正式的政策立场。一旦美国政府向国会提交了美国政府的预算，其就成为一个公开的文件，可以在管理和预算办公室和白宫的网站上免费得到，还可以通过联邦政府出版社印刷发售。多年以来，预算与管理办公室（OMB）一直出版《联邦预算的公民指南》

       二是权力制衡。在美国，行政编制预算，国会审批预算，行政执行预算，国会监督预算。这种联邦政府预算管理模式是与美国“三权分立，相互制衡”的宪法原则分不开的，不仅明确了在预算编制、审批、执行和监督过程中各部门及各权利单位的责任，同时分权的形式保证了美国联邦政府预算管理中的权利制衡。三权的分立并不是均匀分配，国会有更大的权利，决策制定程序、审批预算及监督预算执行等，但总统及有关部门也掌握了编制预算和执行预算的权利，

       在联邦政府预算管理过程中，起到了很好的相互制衡和相互监督的作用，对政府预算管理水平的提高有重要的意义。但是美国的债务负担过重。2012年底联邦政府债务达到16。39万亿元，占GDP104。5%。超过了国际金融警戒线60%的界限。从2011年起奥巴马总统与国会讨价还价，提高富人家庭所得税率。增收节支，减少赤字。2014年美国国会通过了总拨款1.1万亿元美元的财年综合拨款案后，支出稳定。2014年前三季度GDPf增长2.5%，今年预计增长2.8%。全要素生产率年均递增 0.8%，高于欧洲和日本。

       参考文献：

       1、 刘长琨主编《美国财政制度》中国财政经济出版社1998年9月第1版

       原载2015年第6期《财政监督》