十三五将理顺央地关系 分税制或有重大调整

　　本报记者 胡坤 北京报道

　　迟迟未见动静的中央和地方之间的财政体制改革，这次可能要动真格的了。

　　日前公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)再次重申：“调动 各方面积极性，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。”上海财经大学教授朱为群认为，这意味着分税制还将继续面临重大调整。中国法学会财税法学研 究会会长刘剑文也对《华夏时报》记者表示，分税制确实应该调整，但这次的改革不仅仅局限于分税制，而是整个中央和地方关系的重大调整，是财政体制上的整体 改革。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文则指出，这次《建议》中关于中央的地方财政关系的表述，几乎完全是三中全会 相关内容的重复，表明这一改革并没有取得重大突破，甚至没有达成共识。“财政体制的改革是财税改革中最难的一块。”他说。不过，他同时也指出，在“十三 五”期间，财政体制改革应该会有实质性的推进。

　　继续调整分税制

　　《建议》中关于财税改革的内容，全面延续了三中全会的决定，但也有所侧重，比如《建议》重点突出了中央和地方之间的财政体制改革。在“深化财税体制改革”的这部分表述中，关于央地关系的内容在字数上就占到了全部表述的约三分之一。

　　“这次主要是提出要改革中央和地方的收入分享体制。”朱为群表示，先解决中央和地方之间的收入划分，是破解央地财 政体制难题更可行的切入口，因为中央和地方之间的支出关系非常不明确，而收入关系则相对清晰，毕竟有分税制做基础，至少在税收上中央和地方之间的界限是清 楚的。而随着《建议》出台，中央和地方之间的收入关系将面临重构，分税制也将面临重大的调整。

　　“分税制已经实行20多年了，它的历史功绩是不容否定的。”刘剑文表示。不过他同时指出，1994年的分税制改革是在计划经济向市场经济转轨时进行的，考虑的也主要是那个历史阶段的情况。

　　因而，针对分税制的调整一直在进行当中。尤其是2004年以来，在保证中央和地方整体财政格局稳定的前提下，不少税种都出现了结构性的调整。十八届三中全会以后，税制改革更是进一步提速，其中最为重要的营业税改增值税已经临近收官。

　　不过，刘剑文指出，这次的改革不仅仅只是一个分税制的改革，不仅仅只涉及税的问题，而是要在过去的基础上做一个重新的调整，以理顺中央和地方的收入划分。“包括但绝不仅限于分税制改革。”他认为这是一次涉及中央和地方财政关系的整体改革。

　　“中央和地方财政体制的改革明显滞后。”朱为群指出，在十八届三中全会提出的预算、税制和央地关系这三大改革任务 中，前两者都有明显的进展，比如新修订的《预算法》已经于今年1月1日实施，营改增只剩下了四个行业等，而央地财政关系的改革则“几乎没有动”。不过，他 认为接下来这方面的改革应该会有所动作了。

　　“硬骨头”

　　对于央地财政关系的改革，施正文略显悲观。

　　“《建议》中关于央地关系的表述，完全是三中全会决定的重申，这是一个很大的遗憾。”施正文指出，《建议》中关于 财税改革的文字虽少，但相比三中全会的决定有很多细化的地方，比如跨年度财政预算、绿色采购等等。但一到央地关系，文字立刻便和三中全会决定中的内容一模 一样了。

　　完全是重申而没有任何细化，表明央地财政关系改革正处于一种很尴尬的困境之中，不仅在这两年里没有取得实质性的进展，同时也表明决策层对于未来到底怎么细化还没有形成共识，而这也反映出央地财政体制改革的难度之大。

　　财政体制改革作为一项牵一发而动全身的深层次改革，涉及到中央和地方事权、支出责任的调整，而这些都是最根本的利益，从而使得这项改革成为财税体制改革中最难啃的一块“骨头”。

　　施正文认为，央地财政体制改革的关键，是要明确中央和地方的事权。“所谓事权就是职责，就是中央干什么、地方干什么、干这个需要多少钱，这些都要明确。”他告诉本报记者，事权的划分是财政体制改革中最难的一块，“甚至需要修改《宪法》来推动”。

　　对于《建议》中重申的“适度加强中央事权和支出责任”，接受本报记者采访的业内专家普遍表示认同，认为中央政府在 司法、教育、医疗等方面的事权和支出责任应该得到强化。刘剑文认为，一直以来，中央的财权比较多，事权相对较少。如果适当加强中央的事权和支出责任，是对 中央和地方关系的一种良性的调整。

　　当然，业内专家普遍认为仅仅加强中央的事权和支出责任还远远不够，而应该全面、明确划分中央和地方的事权和支出责任。朱为群甚至指出，不仅要在中央和地方之间划分清楚事权和支出责任，地方各级政府之间也要划分清楚。

　　朱为群指出，就收入而言，中央和地方之间的划分虽然不太合理，但至少有一个规则，而地方各级政府之间，几乎连明面上的规则都没有。虽然各界一直在关注地方财力困难，但其实省一级政府基本是不缺财力的，而除了少数一些发达地区外，“越往基层走越缺钱”。

　　在业内专家看来，相对于其他财税领域的改革来说，央地财政关系的改革要明显滞后。根据十八届三中全会定下的财税改 革路线图，到2020年我国要基本建立现代财政制度。施正文认为，中央和地方财政体制方面的改革到时不一定会完成，但应该会有实质性的推进。“央地财政关 系的改革确实很难，但难也要改，改革永远在路上。”朱为群最后说。