分税制模式下我国地方财政自主权法律问题研究

—第八届中国财税法博士论坛综述

2015 年 11月 7—8日，由安徽大学法学院暨经济法制研究中心承办的第八届中国财税法博士论坛在合肥举办，论坛主题为“分税制模式下我国地方财政自主权法律问题”研究，共收录论文 40 篇，来自高校、科研机构和财政部门等单位的代表 60余人围绕主题进行了广泛而深入的研讨。安徽大学法学院院长程雁雷、安徽省人大财经委主任庄立权和中国财税法研究会会长刘剑文做了开幕式致辞。

一、地方财政自主权的理论与制度

（一）地方财政自主权的基本问题

徐键（上海财经大学副教授）认为我国财政分权改革的主要任务是提高国家的财政汲取能力，这使得制度化过程呈现出强烈的时代因应性，反映在制度上则有宪法规范的缺失、法律规范的碎片化和制度化范围的局部性等特征。碎片化的规范内生了特定领域内的财政自主权能，但这种有限的财政自主权难以回应地方的分权诉求。在分散化的策略下，地方政府通过策略性行动逐次拓展规范内外的财政自主权，包括借助规则缝隙实现事实权力的法化，以自身具备的议价能力，通过政治性妥协过程，形成和壮大作为事实效果的财政自主能力。顾瑞德（武汉大学博士生）提出在当前的民族自治地方财政治理中，中央支配是当前的写照，财政自治只是有表无实。从中国民族自治地方财政治理的实践来看，非自主性财源的决策权完全掌握在中央政府手里，而自主性财源法制保障严重不足，财政支出等强制责任明显过大，这就导致无论是地方财源还是财政支出，中央政府都处于绝对的支配地位，民族自治地方只是被动的服从者。

（二）地方财政自主权的历史演绎、域外经验和中国国情

张敏（河南大学讲师）从“袁氏当国”时期的央地关系来探讨，总结历史经验和教训得出，一方面财政集权对于建设现代国家建设是非常重要的，另一方面，现代国家建设需要央地适度分权，央地分权应以法治化为路径，以协商为手段，央地分权应以法制化为前提。同时，也必须有一个强有力的中央政府在改革中处理好中央和地方的利益。

谭波（河南工业大学副教授）对法国式和英国式财税入宪进行研究。法国式的财税入宪多在“行政法与立法权的关系”角度明确税收属于立法权规制的事项。英国式的财税入宪形式上表现为关于财税的专章规定，内容上演变为具有相似的财政统一基金制度的设计。这两种模式可以成为我国财税入宪的重要参照，税收法定尚需宪法、经济法及相关法的全面改革。魏涛（湖北经济学院副教授）基于法国和中国国情的相似性，认为可以从法国的经验中借鉴和学习。法国从一个传统的中央集权的国家转变为地方分权的国家，充分明确了法国政府间事权和支出责任的划分，建立起带有集权特色的地方财政自治。其指出，我国可以赋予地方一定的事权和支出责任自主权、一定的税收自主权、一定的发债权，另外强化中央对地方的预算监督管理，加快财政基本立法工作，以达到集权下的财政自主。

陈铭聪（复旦大学博士后）从财政收支划分制度法律原则、收入与支出划分的情况、课税权之限制与地方税课收入之内涵与划分、其它财政收入之局限与困境、统筹分配税款制度和补助金之运用与检讨等方面详细解析了2012 年台湾财政收支划分法修正草案，并提出财政收支划分的争议往往在收入面上，支出面才是问题根源，如何在地方制度法以及相关法规范中，将权限清楚划分，方是解决地方财政不足的根源所在，但此课题非本法一法所能单独解决。

何锦前（清华大学博士后）主张加强地方财政自主权已经成为必然之势，但是基于中国自身的政治经济社会条件，我们必须对财政自主权的边界进行分析。他从国家治理模式对地方财政自主权的限定，宪法对地方财政自主权的约束，地方财政自主权的财税法内在限制，制度协调与利益平衡对财政自主权的边界要求等四大方面进行阐述。认为这些理性的分析，有助于避免制度构建中的教条主义倾向。

（三）地方财政自主权的总体思路与规范路径

王世涛（大连海事大学教授）认为中国属于宪政单一制的国家，我们必须破除认识上的误区，打破联邦制一定意味着分权，单一制一定意味着集权的悖论。其力主推动单一制下的地方自治，以达到地方的税收立法权在宪法下的合理合法性。宋槿篱（湖南大学副教授）以我国中央和地方财政事权划分的基本原则入手，认为必须坚持财权事权划分法定原则，财权与事权相适应原则，地方享有适度自主权原则，因地制宜区别对待原则四大原则，明确提出划分中央及地方政府的事权和财权，并以法律的形式加以规范和固定。

徐键提出地方财政自主权，必须在规范主义的立场上循序形成。闫然（复旦大学博士生）认为调整中央与地方政府的财政关系，重塑地方财政自主权应成为制度的必然，一方面强化保障地方财政地方收入权限，另一方面立法规范地方财政自主权，使地方财政自主权发挥其应有的功效。顾德瑞主张从三个方面加强民族自治地方财政自主，即必须借力辅助性原则，为财政资助的证成摇旗呐喊；采用民主化的自律方式，为财政自主的推进务实基础；推动法制建设，为财政自主的落地生根保驾护航。

在地方财政自主权的具体方面，叶金育（武汉大学讲师）对地方税权的发展方向作出了分析，提出目前可以采取中央标准立法与地方自主选择的地方税法模式，并逐步构建以税种为主线、税收构成要件为辅助，以立法机关为主导、行政机关为支撑的既分工又合作的具体税权配置模式。汪永福（安徽大学博士生）认为地方税立法权应是地方对法定外地方税的创设权，不论是我国单一制的政体结构、税收法定原则亦或是中央固有的立法事项都不足以成为否定法定外地方税的依据。法定外地方税立法权需要以《立法法》的一般授权和《地方税通则》的准则性立法为依据，并以地方税收条例主义保障其合法性。

 二、地方政府性债务的运行与规范

（一）地方政府性债务的发行

杜仲霞（安徽财经大学副教授）联系我国地方债的历史演变对地方债制度的完善提出建议，认为应当明确界定地方公债发行主体，完善地方政府债券的审批机制、偿还机制、信息披露制度，加强对地方政府债券的信用评级和监管体系。付志宇（西南交通大学教授）以成都市为例探讨了副省级城市自发自还地方债的问题。政府发债必须要考虑的是还债能力，结合目前地方债自发自还试点经验，对成都市的建议是建立完善的风险保障机制，择优选择信用评级机构，合理确定发债规模、期限、利率，并采用承销团中标方式。

张婉苏（南京大学副研究员）从中央地方治理的视角研究了地方债的有效配置。目前中央和地方、地方各级事权划分不清晰，明确规定的地方立法事权较少，难以支持地方的财力需求。应当赋予地方政府一定的自主税收立法权以达成中央和地方事权的合理划分。在现行中央集权的国家治理框架下，实施中央适度集中下的财政分权，建立地方财政预算权的适度独立和地方政府债券市场。

（二）地方政府性债务的风险化解与规范约束

李安安（武汉大学讲师）以地方债务置换为视角，探究了财政风险金融化的法律控制。地方债务置换的实质是财政风险金融化，这会带来相当大的信用风险、市场风险、系统性风险以及道德风险。并建议从预算法、公债法、央行法三个部门法层面作出针对性的制度设计，从法律层面治理财政风险金融化。

王婷婷（西南政法大学讲师）结合多个域外国家的立法经验，从财政责任的视角探讨了地方债务的治理关键在于如何规范和约束地方政府的举债行为。我国目前在法律的界定上存在责任划分不清、义务约束不足以及追责责任缺失的问题。应当借鉴国外，从财政责任法的角度对政府举债行为进行约束，从事前、事中和事后三种归责模式上进行制度构建。王彩霞（西南政法大学博士生）结合地方债历史演变，提出要增强地方财政自主权，进行地方财政公共化职能转型，完善官员考核机制和财政责任，强化地方政府债务预算硬约束，完善信息披露制度，赋予地方政府一定的举债自主权。

三、地方财政事权与支出责任的法律研究

 廖钦福（台湾高雄第一科技大学副教授）结合台湾气爆事件对地方自治问题进行了探讨。高雄气爆的原因在于地下非公用管线，台湾的立法规范不足以规制非公用管线的管理，由此引发了央地间的事权争议，中央试图通过修改《工厂管理辅导法》成为管理主体，但非公用管线实践中多不在工厂范围内，而地方则试图进行自治立法。廖钦福副教授对地方立法的完成持肯定态度，同时提出条例中部分条款引发的争议。

欧阳天健（华东政法大学博士生）认为公私合作制为解决“后分税制”时代的地方财政困局提供了新的思路，对推进混合所有制改革和构建现代政府有重要作用。公私合作制改革需要完善法律制度、确定政府职能，明确监管主体并强化其职能。吕铖钢（华东政法大学博士生）认为，分税制后政府融资混乱、地方债务压力、民间资本无序等诸多政府融资问题为公司合作制发展提供契机。因融资需求带来的市场发展又推动立法的进步，公私合作制法律制度构建应秉持安全、效率与公平理念，将监管部门的有序监管、公司部门的有序合作和私人部门的平等参与相结合。

龚伟（安徽农业大学讲师）结合部分地区的具体实践分析了“农民上楼”现象，这一现象的根源在于城镇化给地方政府带来的财政压力。在中央与地方财政分权过程中有效规制县级政府财政收支是解决该问题的关键。龚伟认为应当坚持“以支定收”原则以控制政府规模，对县级财政支出进行明确界定，使其专注于提供公共服务，强化县级财政监督。

王奋飞（中南财经政法大学博士生）认为，保障地方财政自治的根本路径是是完善财政转移支付制度。但当前财政转移支付制度功能受限，地方政府主动性不够，监督体系不完善，相关法律制度未建立，亟待重构。她认为需要划清政府与市场的边界，使财政转移支付制度更多偏向民生领域，同时强化地方政府的财政自主权，保障财政转移支付制度的良好运行。

刘剑文教授、刘鹏编辑、向东编审、钱俊文局长分别主持了本次论坛的四个阶段，并对各个阶段的发言人作了精确的点评。叶姗副教授、张青教授、吴礼宁副教授、王桦宇博士后和贾小雷副教授先后对每个发言人的论文进行了与谈。最后，由熊伟教授和华国庆教授做了总结发言，指出财税法博士论坛为青年博士提供了交流和沟通的平台。

（本文系根据参会人员的发言整理）