税收征管要适应“营改增”等税制改革的新要求

      ——兼论对《税收征管法》的修改建议

傅光明  付博文

随着“营改增”改革的全面实施，资源税改革接踵而至，其他税制改革包括个人所得税改革也紧锣密鼓，迫在眉睫，这些新的改革举措，都对现行税收征管模式提出了新的挑战和新的要求。如果说，每一项税制改革就是一个过河的目标，那么，税收征管就是搭建新的桥梁。如果这座座桥梁搭建得不好，不便捷，不稳当，那么，改革的目标就会大打折扣。因此，适应税制改革的目标，改革税收征管理模式，显得尤其重要的紧迫。

我国《税收征收管理法》是税法体系中规范税收征纳关系的一部至为重要的法律，在现行法体系中，其在一定程度上起到税收领域“基础性法律”的作用。社会各个方面反映总体是好的，税务征管工作得到了新的加强和提高。税务干部的征管作风有了很大改进。自2001年修订以来，现行《税收征管理法》对于规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人合法权益，促进经济和社会发展，都发挥了积极作用。2008年《税收征收管理法》修改列入第十一届全国人大常委会立法规划后，国家税务总局负责该法的修改启动工作，并于2013年5月将送审稿报送国务院。为了适应税制改革的新要求，2014年1月28日，国家税务总局将《关于报送税收征管法补充修订内容的函》（税总函[2014]50号）报送国务院法制办，建议在送审稿的基础上增加相关内容的修订。2015月1月，国务院法制办向社会公开《税收征收管理法修订稿（征求意见稿）》广泛征集民众和专家学者的修改意见。在此背景下，本文主要从适应税制改革新要求和纳税人权利保障机制提出一些建议。

一、税收征管要进一步“简政放权”，化繁为简，为纳税人尽量提供简便化、高效化、精准化的服务工作。“营改增”的全面覆盖到服务业后，增值税专用发票的要求严格程度远高于营业业税，税率复杂细致工作量极大增加，对纳税人提出了许多新的要求。当然，逐步加强纳税人的基础财会工作是非常必要的，也是必须的，但是作为税务部门来说，在征管过程中，一定要按照新一界政府提出的简政放权、大道在简的要求，千方百计地做好为纳税人服务的工作。一是精简税收登记、申报、税款缴纳、税收检查、纳税纠纷处理等方面的程序和规定。比如税收登记，不少地方实行了与工商登记、编办代码等三证合一的工作。进一步减轻了税收登记办证的工作。二是精简各种不必要的税收报表填报工作。特别年终的税收清算报表工作。不少纳税人反映，每个月他们都要填写报表，而到年终，还要另外再填写一次汇清清缴报表，实际上有的企业和单位根本没有必要，因此，要精简报表填报。

二是税收征管要全面实施网络化管理和电子化管理，所有的税收事项要尽量在网上完成和解决，避免纳税人与征管人员直接见面。随着营改增的覆盖，纳税户的大量增多，税务人员紧缺的问题突出，而工作量大量增加，过去征管传统的纳税人与征员直接办理的模式已经不适应了现行征管的需要。因此，税务机关要大力加大信息化、网络化、电子化管理，全面覆盖到所有的税收登记、申报、税款缴纳甚至包括税收争议纠纷的处理。这样的好处是：一是充分发挥科技手段在税收征管中的作用，实现互联网十税收征管模式的创新，极大的提高征管效率。二是及时在网上受理税收咨询和政策解答。减少纳税人多跑腿。三是切实解决了税务人员廉洁办税。但是，网上办税也给税务机关提出了许多新的要求。税务机关要改变过去办理简单的方式，适应社会上各种不同群体的纳税需要。如现行许多机关事业单位的个人所得税网上办理的平台欠缺，根本没有机关事业单位的专门网上名称或栏目，办理起来很不方便，因此，网络平台设计要不断改进，不断完善，不断适应各个层次的纳税群体的申报和缴税的需求。

三是税收征管既要“补短板”。既要加强对纳税人“收”税的服务，更要重视对纳税人“支”的税收优惠政策的服务。现在一些税务机关对税收征管“收”的方面做得精细，但是对于税收优惠政策的“支”却重视不足。又如国家对税收优惠政策的实施，税务部门的干部要带头学好，用好，实施好，而现在情况是，极少数地方采取的对策是，国家出一批税收优惠政策，税务机关就出一批中介服务。有的企业享受嵌入式软件产品收入退税，一些中介机构找上企业服务，退税后按照17%收取代理费。企业增加了负担，对此也不满意。同时还容易产生腐败行为发生。因此，对于税收优惠政策的落实，应当由税务部门直接办理，实在要请代理机构办理的，也不能由代理机关收取企业的代理费用。

四是税收征管干部处于税收征管第一线，对国家税收政策的执行最敏感，最能体验到国家税收政策和法规实施的成效，也最能及时了解纳税人的实际困难和问题，因此，税收征管担负着国家税收政策和实施改进的任务。特别是要及时将纳税人的反映和问题建议及时向上级财税部门反映，以及时取得上级重视，及时调整政策，改进工作。无论是营改增还是资源税以及今后其他税种的改革，这一项工作是非常关键的。如对个人所得税起征点的问题，现在社会上反映比较强烈，认为随着各方面政策法规的规范，个人所得税现行起征点已经过低，应当提高到5000元比较合适，或者按照家庭收入征收个税。因此，要及时将各方面税收反映和建议向上级反映，向立法机关反映。以改善征纳关系，促进社会和谐。

·       四是税收征管要健全法治化、程序化、廉洁化管理。现在社会上学术界反映比较强烈的是要求取消税收复议前置的设置。如现行《税收征收管理法》第88条的表述，对于与纳税有关的争议，该条涉及到两种税务救济途径——税务行政复议和税务行政诉讼。在这两种程序的衔接上，采取的是复议前置和自由选择相结合的模式，而在复议前置之前，又规定了缴纳税款（或提供担保）前置，此即“双重前置制度”。

事实上，由于税收征管的特殊性，复议前置模式在世界上是普遍的做法，也是人性化的做法。即所有税务争议案件都必须经过税务复议环节才可以向法院起诉。以加拿大为例，税务总局设有复议诉讼事务司下设复议处在全国多个税收中心和个地区税务局各设一个复议处。目前加拿大每收到的税务复议申请很多，其中大部分的申请在复议环节解决。其余的案件则要通过诉讼程序解决。和加拿大一样实行“复议前置模式”的还有美国、奥地利、德国等。

另一种复议模式为“复议选择模式”。在这种模式下税务当事人既可以向税务机关申请复议对复议决定不服再向法院起诉。也可以不经过复议而直接向法院提出税务诉讼。但由于税务处罚专业性较强基于“复议选择模式”的国家大都增加了一些特别规定。以日本为例日本《国税通则法》规定：纳税人对税务行政处罚不服的原则上应先进行复议程序，对复议裁决不服的才可以提出税务诉讼寻求司法解决。和日本一样实行“复议选择模式”的国家还有英国、法国等。

鉴于我国税制改革变化和法治化进程，以及收征管的实际情况和纳税人的法制现状，如果取消税收复议前置，必然导致税务纠纷都涌向法院的情况，不利于税收征管，也给司法机关和税务机关增加大量的工作，同时如果取消税收相关的担保，有些狡猾的纳税人或许不及时缴税，虽然官司胜了，税收却造成流失，因此建议仍然维持税收前置的规定，但要适当改进。可将《征求意见稿》第126条修改为：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，应当依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，应当先依照复议机关的纳税决定缴纳、解缴10%—20%的税款或者提供相应的担保，然后可以依法向人民法院起诉。”

以上建议，不当之处，请指正。

作者系湖北省财政厅，华中科技大学管理学博士、中南财经政法大学管理学硕士、兼职教授、华中科技大学法学院兼职法律硕士导师 中国法学会员、中国财税法学研究会理事、省作家协会会员，省诗词学会会员 省廉政文化研究会特邀研究员邮编430071武汉市武昌区洪山路4—1号17楼1门 电话027 87308053（家）手机13908624739 fgm31807@263.net

作者付博文：湖北省麻城市人大常委会干部 邮编438300 邮箱361242131@QQ。Com  13995944837