【编前语】

刘剑文 | 落实税收法定才能缓解“税收焦虑”

       

        落实税收法定才能缓解“税收焦虑”

      几乎每隔一段时间,有关个税改革的消息都会激起一阵沸沸扬扬的热议,随后是权威部门的辟谣。

而这一次,被辟谣的消息似乎来得更无凭据。1024日,国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》(简称《意见》)。《意见》指出,要进一步发挥税收调节收入分配 的作用,逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度,进一步减轻中等以下收入者税收负担,发挥收入调节功能,适当加大对高收入者的税收调节力度。对于文件中的高收入者,该《意见》并没有明确的数字界定。

不过,在多少有些以讹传讹的成分后,个税改革要对年收入12万的高收入人群加税这一说法开始发酵,不仅引发关注,还有对税改的焦虑。

焦虑的原因,一方面因为事关每个人切身利益的个税改革进程一直被延宕,改革呼声很高,但总是只闻楼梯响,不见人下来。另一方面,个税已经基本沦为工薪税的问题越来越突出,不仅很难起到调节收入分配的作用,还加剧了人们对于税收不公现象的诟病。

北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文在接受《中国新闻周刊》专访时表示,对于这一轮的个税改革社会期待很高,更不应该像以前一样匆忙出台,而是应该严格通过立法程序,通过法律给大众合理的期待,避免决策的重大失误,降低执法风险,缓解大众焦虑感。

  为什么个税变成了工薪税

  中国新闻周刊:个税改革要对年收入12万的高收入人群加税这条消息引起了社会关注和争议,随后被相关部门辟谣。年收入12万以上的说法实际上来自于2005个人所得税法修订后增加的年所得12万元以上自行纳税申报规定。当时12万元的标准是怎么来的?有没有界定的含义?

  刘剑文:2005年个人所得税法的修改是载入中国史册的,因为在我国立法中从来没搞过立法听证会,这是新中国成立以来的第一次。当时由全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法工委三家联合举办,通过全国人大官网征集听证成员。当时从全国五六千人挑选出40个代表,代表不同阶层、地区,最后筛选出20人,我很荣幸成为其中代表之一,是参加听证会中唯一的法学教授。

修法中涉及对高收入者的监管力度问题,当时规定了自行申报制度,规定申报有四种人:年收入超过12万元、国内两处有收入、境外有收入、国务院规定的其他等。12万元的标准是从这来的,当时是为了推行自行申报制度,提高纳税意识。可能以那个时候的观念,并基于管理需要,12万元在当时还是很高的收入,于是就把这个作为标准,但是法律没有将超过12万元界定为高收入。

2010年,国家税务总局又发布《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》。这个文件不是基于收入,而是基于行业和领域规定了哪些人属于高收入群体,比如进行股权、矿权、房地产交易的,影视明星、部分金融领域的,都不属于工薪阶层,出台这个文件的目的就是为了加强对这些群体的监管力度。

当时不管法律条文还是在学界,都没有将12万元作为高收入群体的标准,但在社会心理中可能会把这个看成是高收入的标准。

2005年到现在,中国GDP和财政收入翻了好几番,居民收入水平有了大幅度提高。12万元在很多人看来,只是比工薪阶层稍高一点的标准,尤其是对经济发达地区。因此,如果把12万元作为高收入者的税收调节标准,很多人会认为又是针对工薪阶层,因此社会的反弹很大。

  中国新闻周刊:在很多人心目中,个税已经变成了工薪税,你怎么看待这种说法?

  刘剑文:从个税本身来看不是工薪税,但从实际操作情况来看已经变成了工薪税,这在学界里是有某种意义上的共识。对真正的高收入群体在平台建设、税收征管方面还是任重而道远的。

造成这个现象的原因很多,比如房地产交易时真正的交易额是多少我们不清楚,股权交易信息也没登记,影视明星的真实收入也是如此,税务机关无法真正掌握纳税人信息,这是一个很重要的原因。还有,我国纳税和个人信用保障是割裂开的,而在国外是密切挂钩的,这也是原因之一。

  中国新闻周刊:目前中国对个税采用的是分类征收的模式,这种模式有哪些主要的缺陷?

  刘剑文:个税征收主要有三种模式,分类、综合、分类和综合相结合。我国目前采用的是分类征收的模式,改革的方向是分类和综合相结合的征收模式。

分类的好处在于简单清楚,计算方便,但体现不出公平。有的人收入多元,有的人收入单一,比如某个教授有工薪所得,有劳务所得,稿酬,还有其他所得,按照我们现行体制,他每一种所得都要扣除,但有的人收入单一的话,扣除就很少。

举个例子,有三个人,第一个人有两种收入,工薪和劳务所得共4300元,第二个人只有劳务所得1000元,第三个人只有工薪所得3600元。最终我们会发现一个问题,第一个人可能不用缴个税(注:工薪所得起征点3500元、劳务所得起征点800元),而第二个人和第三个人都需要缴税,这是一种不公平。另外,都是勤劳所得,但第二个人扣除800元之外有200元需要缴税,第三人扣除3500元之外只有100元需要缴税,工薪所得起征点一直在提高,但劳务所得起征点一直没动,这二者之间也存在不公平。除了分类体现不出公平,有一些偶然所得只交20%,而工薪所得最高45%,税率之间也有不公平。

而综合模式,比如像企业所得税就是一种综合模式,综合模式看上去更公平,但体现不出所得之间的差异。改革的方向已经确定,要向分类和综合相结合的混合模式转变。混合模式能更好地集中两种模式的优点,平衡两种模式的缺点。

这一轮改革不会像大家想象的变动那么大

 中国新闻周刊:这一轮个税改革会如何推进混合征收模式?最难的地方是什么?

  刘剑文:既然搞混合模式,哪些项目继续保留分类,哪些项目纳入综合,这是最难的地方。以我个人理解,混合不可能一步到位,也许有四五项可以纳入综合,但现在第一步不可能纳那么多,可能只有两三项。

中国新闻周刊:这一轮个税改革会如何推进混合征收模式?最难的地方是什么?

  刘剑文:既然搞混合模式,哪些项目继续保留分类,哪些项目纳入综合,这是最难的地方。以我个人理解,混合不可能一步到位,也许有四五项可以纳入综合,但现在第一步不可能纳那么多,可能只有两三项。

这个方面其实可以借鉴上个世纪八十年代我国曾对本国公民征收的个人收入调节税的征收办法,《个人收入调节税暂行条例》当时就是采用分类和综合相结合的模式,即对工薪所得、劳务所得、财产转让和财产租赁四类所得合并为综合收入,对其他收入分别征收。对外国人和港澳台同胞依据《个人所得税法》征收个人所得税,当时规定的费用扣除标准800元,而当时国内普通工薪阶层月收入很难达到800元。此外,对个体工商业户征收个体工商所得税当时,在我国对不同的个人实行一个法律两个条例征收,在世界上极其少见。1993年对《个人所得税法》进行修改,对三类个人所得税进行了合并,统一为分类征收个税。

 

这一轮改革纳入综合所得的项目不会太多,估计有两三项,初步考虑是工薪所得和劳务所得,除此以外还会不会纳入,需要决策部门根据情况发展进行决策。

但这么做可能会带来一个潜在问题,两项综合以后,有的人以前不交税,但以后要交了。而且两项收入加起来基数高了,税率增加了,会给大众造成一种针对工薪阶层加税的感觉。我的建议是,财产转让、租赁和偶然所得,也可以考虑纳入综合征税的范围。

  中国新闻周刊:分类和综合相结合的改革提了很多年,为什么进展比较慢?

  刘剑文:个税改革不是孤立的,和整个税制甚至整个财税体制、社会经济发展状况息息相关。我们还是一个发展中国家,与发达国家相比,个人收入水平还不是很高,因此个人所得税还很难像发达国家一样,在整个国家税收中发挥很大作用。人们的法制意识、制度设计也还没有完全达到这个阶段,因此过去一直在提但没有真正付诸实施。大家已经看准了那个方向,但如何找到桥、找到路,需要逐步实现。

  中国新闻周刊:目前老百姓普遍认为提高费用扣除标准(即社会所说的个税起征点)能少交税,但财政部表示这并非改革方向,可能会造成新的不公平。为什么会造成公众和主管部门之间的认识分歧?

  刘剑文:费用扣除标准的问题非常敏感,需要社会理性看待,但往往因为涉及自身利益很难理性。过去的税制改革可以单一推进,但现在不一样,需要总体部署整体推进,需要媒体理性合理引导。这里面涉及预算制度和个人所得税的配合,涉及个人所得税制度和税收征管制度的配合,需要一个完整的框架来理解。如果个税改革和预算制度、财政支出改革联系在一起整体推进,比单独提个税改革会好很多,大家的抵触情绪也会少很多。这轮改革关于扣除标准的问题还不太明朗,取决于整个改革方向,但改动的可能性不太大。

  中国新闻周刊:此前房贷利息抵个税引起了很多讨论,类似的专项扣除会不会是这轮改革的一个重要方面?

  

  刘剑文:我们现在基本没有专项扣除,而国外的普遍模式是基本扣除加专项扣除,专项扣除主要考虑一些特殊群体、行业、人群、地区。如果我们要采用基本扣除加专项扣除的方式,那么基本扣除(即免征额)提高的积极性就更没那么高了。

我们一直主张基本扣除加专项扣除,这也是改革的方向。哪些因素纳入专项扣除,是改革需要考虑的问题,但也不会是一步到位的。

目前社会很期待的很多,比如在教育、房贷、医疗等方面进行扣除,但我认为不可能一次纳入那么多,会先选择一两项逐步推进,优先选择争议小的、共识性强的,比如家庭困难的、赡养老人或者抚养子女等。

房贷利息抵个税也是很多人的期待,但也有人担心,这样一来会对另一部分人没有买房的人群不公平。我个人认为房贷利息抵个税这次纳入专项扣除的可能性不大,但在决策层最后决策的时候是否会纳入,这个很难判断。

但从整体上说,这次改革也不会像大家想象的变动那么大。

政府要学会用法律避免重大决策的失误和风险

  中国新闻周刊:这一轮个税改革在根本思路上和过去相比有哪些突破?

  刘剑文:还是有很多根本性的不同。第一个突破是,改革的侧重点和焦点不一样,过去的改革主要围绕免征额在调整,而现在回到整个征税模式上。从分类征收模式向混合征收模式转变,在九五”“十五”“十一五期间都提到过,包括党的十六大”“十七大”“十八大报告中都提到过。但过去都没有落实,这次会落实,力度可能不会太大,但至少应该会列入两项,这是跟过去相比很大的突破。

第二个突破在于基本扣除和专项扣除相结合,过去基本没有考虑过专项扣除的问题。核心问题还是体现社会公平正义,要更多考虑不同的人纳税不一样,相同的人纳税应该一样。所得多的人多纳税,所得少的人少纳税,没有所得的人不纳税,在这个理念上比过去要迈进了很大的一步。

最大的一个区别是,这轮个人所得税法的修改跟过去不一样,在于2013年中共中央十八届三中全会提出落实税收法定原则和2015年《立法法》对税收法定原则修改以后,第一次修改个人所得税法。

税收法定原则强调尽量减少政策性措施,强调的是法定。这种法定给整个社会、给所有人一个合理的期待,给所有人有安全感,这种安全感就意味着,不会今天出现一个收入超过12万元要加税的消息,明天就出台实施了。税收法定以后绝不能这么做,因为要走严格的立法程序。

我们社会现在有一种税收的焦虑感,因为随着财富的增加,大家一听说征税都很紧张。但从另一个角度看,税收焦虑感在不断提高全民的民主意识,推动国家朝着民主政治和民主法治方面发展。

税收法定意味着不能像过去一样,由相关部门靠一种政策自信的方式来制定。在今天已经不行了,要回到税收法定的轨道上来处理问题,要更强调科学性、民主性和可操作性。

政府要学会用法律避免重大决策的失误和风险,减少社会动荡,降低执法风险,缓解大众焦虑感。这和全国人大的思路也一样,要增加法律的可操作性,能写入法律的尽量写入法律,能够不要实施条例的尽量不要实施条例,能够减少行政解释的尽量减少。而不是像过去一样,大量的行政解释代替了实施条例,实施条例代替了法律,那么法制就无法往前推进。

落实税收法性原则关键在于落实二字,税收法定的本意是人民同意。但我们现在要反思的是,税收法定原则是不是停留在了形式上和口头上?通过落实税收法定原则,才能最终建立现代税收制度,只有这样才能实现国家的长治久安,实现政府机关和纳税人的和谐共赢。

  中国新闻周刊:对高收入群体的征税,这一轮改革中如何能落实和加强?

 刘剑文:需要完善当前的征税模式,也要加强执法。但有一个最基本的方面很重要,涉及纳税人的纳税信息搜集和共享。在发达国家,纳税人信息都可以和其他平台互相联网,但我们现在纳税人信息共享的基本平台还没建立起来,特别对于真正的高收入者,缺乏基本信息就很难进行征税和监管,就会出现有心无力的问题。

另一个方面涉及税收征收管理法的修改,这是制度的建设和完善。这一轮税收征管法的修改,可能有一个核心内容,就是在自然人的税收征管方面,随着信息社会的发展,征管制度如何适应、如何跟上的问题。比如建立纳税人识别号,今后就是一个号码,自然人的所有信息通过这个号码都能查询出来,和信用挂钩,和借款、生活保障也有关系。

在互联网时代还要加强大数据平台的建设,每个人信息的收集、管理、使用,这是为建立真正的公平税赋、建立现代税收制度需要打下的基础。这些基本建设和预算制度公开,和反腐败中的官员财产申报都是联系在一起的,不能孤立看待和单兵推进。

本文首发刊载于《中国新闻周刊》总第779 

《中国新闻周刊》记者:闵杰 肖冰

 

 

关注微博