十美元纸币的正面汉密尔顿，反面财政部大厦

在美国首都华盛顿那些彰显帝国气象的建筑物中，毗邻白宫的财政部大楼显得大气而内敛。财政部大楼的南面，正对着亚历山大•汉密尔顿广场，矗立着美国开国元勋之一、第一任财政部长亚历山大•汉密尔顿（Alexander Hamilton，1755－1804）的雕像。在美国财政部的北广场，宾夕法尼亚大道15号的角落里，矗立着美国第四任、同时也是在任时间最长的财政部长阿尔伯特•盖乐庭（Albert Gallatin，1761－1849）的青铜雕像。 美国财政系统的宪制基础正是在这两位关键人物的努力下奠定基础的。

从制定一部宪法到确立一国的宪制，其间的艰难和曲折即使在美利坚合众国这个“无中生有”的近代新兴国家也是万言难尽的。潘恩那种试图用一部宪法来完成建国伟业的立宪国思想即使在美国开国元勋中也属于不被当真的天真派理念。实际上，美国的建国过程绝非到独立战争和费城制宪为止，“美国革命”也不是一个单数的事件。

美国“财政革命”的第一个关键时期是1790－1792年，在此之前，美国没有全国统一的货币、没有国家银行、几乎没有财政收入、更没有证券市场。也就是说，它缺乏一个主权国家所需要的基本生存条件：财政汲取能力。到1793年，美国联邦政府的财税收入达到四百七十万美元，足以支撑政府运作和偿还巨额的国债利息。美国银行在费城成立并有了若干支行。美国铸币局开始运作并发行全国统一的货币。费城、纽约和波士顿的证券市场上开始交易美国国债和美国银行股票。这个阶段发挥最关键作用的人物是美国第一任财政部长亚历山大•汉密尔顿。

一旦国家有了强大的财政汲取能力，另一个问题就浮现出来：如何控制这个倾向于变得贪得无厌的利维坦，使它的收支能够接受监督，并服务于公共利益。这个方面的制度建设在杰斐逊担任总统期间获得显著进展，其间作出主要贡献的人物是盖乐庭。在他漫长的任职时间（1801－1813）内，许多关键的财政宪制要素得以确立。

       美国财政部大厦北广场上的盖乐庭雕像

美国独立战争在很大程度上可以被视为一场“纳税人的革命”，它直接针对的是英国政府在北美殖民地征收的各种税。有学者敏锐地指出：“美国革命的导火索是英国议会在殖民地强征新税的企图，因此税和抗税构成美国诞生的要素。”革命的理论家熟悉英国《大宪章》以来逐渐形成的“无代表，不纳税”原则。虽然他们深知这一原则本来的适用范围仅限于有实力与君主分庭抗礼的封建领主。在为革命确立正当性基础的《独立宣言》中，“未经我们同意便向我们强行征税”被列为英王在北美犯下的若干罪行之一。从这个意义上讲，美国革命是一场财税制度的革命。

有研究表明，英国在北美的征税行动是得不偿失的。英国财政部希望每年都从在北美征收的糖税、印花税和其他税种中获得大约200万英镑的收入，足以维持在北美的常驻军队。但到独立战争前夕英王的税务官员们只能收到30多万英镑的税。这笔钱不仅无法应付英国在北美的军费开支，反倒因税务官员的滥用职权、收受贿赂、中饱私囊而导致怨声载道、民怨沸腾，带来了殖民地的治理危机。对此，英国国内的高明政治家有着清醒的认识，比如当时的英国下院议员、著名政治思想家爱德蒙•柏克在美国独立战争期间先后在议会发表三次演说，主张放弃在北美征税，以保全英国殖民地的效忠。其中，在1775年3月22日的演讲中，他指出：

柏克在这里提到的“有益的忽视”（salutary neglect），实际上总结了罗伯特•沃普尔和威廉•皮特时代的英国对美洲政策。在18世纪早期，声誉卓著的辉格党首相罗伯特•沃尔普尔（Sir Robert Walpole）对北美殖民地采取了一种开明的休养生息、与民无争政策，他认为，如果殖民地享有充分自治来管理本地事务，它们的商业就会繁荣起来，人民会变得富裕，而不会给政府制造麻烦。英国的利益可以借助通航法案所确保的贸易垄断权而实现。这种“善意的疏忽”使英国与它的北美殖民地保持了很长一段时间的友好关系，直到托利党政府加强了对北美的管控和征敛。更有学者指出，如果英国政府坚持罗伯特•沃普尔的“有益的忽视”政策，美国独立战争就不会发生。

       对印花税条例的讽刺漫画，刻画了被英国征税人强迫喝茶的波士顿居民

美国革命虽然反对英国在北美殖民地的征税行为，但并不反对英国的普通法法治传统。正如天道或天命观为中国古代的王朝更替提供了正当化资源一样，英国的法治话语为美国革命提供了正当性基础。正因如此，美国革命后建立的新国家并没有打破此前的旧法统，更没有遣散旧法人员。美国开国者中法律人的比例非常高，对财政宪法奠基起到关键作用的汉密尔顿、杰弗逊和麦迪逊都是律师，乃至于有人干脆把“建国之父”（Founding Fathers）改称为“建国律师”（Founding Lawyers）。如果我们把法治或宪政视为一种文化成就，而不只是一套规则和解释技术，美国的经验表明，这种成就是在保守中创新、同时又在创新中保守的。柏克在前述演讲中强调了这样一种观点：如果放弃偏狭的控制欲，美洲殖民地的独立对英国来说并不是坏事。或许在未来的某一天，在大英帝国衰落之后，英国的辉煌过去在美洲会有它的未来。这是我们讨论美国“新”的财政宪法的前提。

革命和战争本身是成本巨大的，到独立战争中后期，大陆会议发现自己于1776年发行的纸币变得一文不值，以至于“值一个大陆币”成了美国俚语的一部分，意思是一文不值。它也无力为革命将士支付报酬并偿还公债。到独立战争结束时，仅大陆议会所欠下的债务就高达2亿美元，而各个殖民地分别承担的债务加起来则更多。

美国宪法是因应国家的急切需求（尤其是还债需求）而诞生的，并不是为了给通过武力取得的政权披上合法性的外衣，因此，它一开始便被认真对待便是很好理解的了。 这次会议的议题是如此紧迫和重要，以至于华盛顿都被说服重新出山，代表弗吉尼亚参会。当时在巴黎担任公使的托马斯•杰弗逊得知这次会议的情况后，在致邦联驻英国公使约翰•亚当斯的信中略带羡慕嫉妒恨地写道：“这真是一场神人的集会（an assembly of demigods）” 。

       “一场神人的集会”

虽然一开始这55位来自12个殖民地的“神人”并不知道他们会制定出一部到21世纪仍然鲜活、有效的宪法，但他们知道自己要达到的具体目的是什么：“当制宪会议的代表们聚集到费城的时候，邦联的弊病已经被讨论了十来年了。人们普遍认为，国会应当获得规制商业的权力以及越过州政府直接收税的权力。”

因此，“制宪会议”一开始的日程上出现的不是如何书写一部宪法，而是若干棘手的具体问题，其中包括：

对这些具体问题的深入讨论使与会者们形成了一个共识：解决方案不可能在《邦联条例》的框架内找到。这样，与会者们便开始违反《邦联条例》中关于修改这部宪法性文件的规定、同时也违反他们所得到的明确授权（即“提出修改《邦联条例》的建议，并将讨论通过的修改意见向邦联议会和各州立法机构报告”），而开始起草一部新宪法。因此可以说，制宪会议是以违宪的方式打破了旧的宪法秩序，而确立了新的宪法秩序。它是一场由债务危机导致的没有硝烟的革命。

宪法文本要真正成为一个国家公共生活的基本准则，需要政治行动者、尤其是政治领袖真正用宪法来指引自己的行动，尤其是当这样做对自己来说并不便利的时候。盖乐庭在1799年曾经对众议院议员们说：“[美国人的]自由仅仅受一卷纸（a parchment）——也就是一堆文字——的保护”。 在宪法文本落到纸上那一刻，它的意义还处在有无之际、明灭之间。只有当人们真正把它当真的时候，它才成了真。

在《联邦党人文集》第45篇中，麦迪逊说道：“如果正确而公平地把新宪法加以研究，就可看出它所提出的改变主要不是给联邦增添新权力，而是激活其原有的权力。” 这虽然是劝说人们接受一部新宪法的修辞，但的确包含着一定的真理。邦联议会享有后来的美国国会所享有的许多权力，只是它没有机制和手段去落实自己的权力。那么，邦联国会本身便具有的财政权，是如何在新的联邦中被激活的呢？

I.1.3是整个财政宪法的逻辑起点：无代表，不纳税。这个条文把代表人数与纳税人口数关联到一起，其中也涉及到最敏感的“自由人”与“其他人”（奴隶）的区别问题。这个南北妥协的产物最终在奴隶是人还是财产之间作出了折衷：他们是五分之三的人。 “五分之三条款”最终被第十四修正案所废除，但代表性与征税权之间的因果关系却一直是美国宪法的重要原则。这项原则与奴隶制绑定在一起出现在美国宪法中，很好地展示了宪法是如何深深地镶嵌在它的时代之中。其中所蕴涵的进步和变革力量，要靠后来者在新时势的支持下将其激发出来。

I.7.1被称为“创制条款”，因为它把创制税收法案的权力交由众议院独享。这不仅排除了行政部门颁布规章来征税的权力，也排除了参议院在征税方面的“创制权”。由此导致的一个可能争议是：参议院所提出的修改法案在何种程度上可以被认为是修改而不是创制。这类争议的确在后来导致了宪法诉讼，并由最高法院通过解释宪法给出了答案。这些答案在一定时期靠“遵循先例”的普通法原则稳定了宪法关系，但到了另一段时期，当它们不再符合美国社会精英的共识之后，又会靠最高法院“创制先例”的权力而得到更新。但在建国之初，美国国父们要考虑的还不是这种精微细致的宪法解释问题，而是如何激活联邦政府的财政能力，使联邦政府不必像邦联时代的议会那样仰赖各州的供给。

由众议院而不是参议院来创制征税法案的政治智慧在于，这样可以弱化各州代言人在其中所起的作用。众议员更像是直接对选民负责的个人，而不是各州的代表。但这种利益背景的弱化却可能导致行为动力的缺乏，毕竟选民像是临时聚集起来的“乌合之众”，只会在一定时间间隔之后以选票来评价代表的工作，却不能为代表的工作提供持续的刺激和动力。这时，政党政治和财政部长的作用便凸显出来了。由财政部长向众议院提交报告，指出国家需要动用财政经费来加以支持的事项，并详细论证其公共利益价值与合宪性，这个宪法惯例始自汉密尔顿。

根据宪法组建的第一届国会在1789年便组建了一个“财政规划委员会”来审议联邦政府筹款的“方法和手段”，但这个专门委员会在汉密尔顿就任财政部长后就在他的压力下取消了。汉密尔顿的强势地位使他的筹款方案在众议院轻松获得通过。有学者指出：“当国会讨论他野心勃勃的经济发展方案时，汉密尔顿充分利用了他的信息优势。”

直到1794年，即汉密尔顿离任的前一年，盖乐庭通过自己的努力说服众议院恢复了这个委员会，搭建了国会与政府行政部门之间的沟通桥梁。过去很多人认为这个委员会主要是用来限制汉密尔顿的权力的。但该委员会的第一任主席是资深联邦党人威廉•史密斯，委员会的十四位成员中有9位联邦党人和5位共和党人。不过，随着它变成常设机构，对政府财权的监督力度也越来越强，这些都发生在汉密尔顿卸任之后。汉密尔顿促生的财政部动议机制和盖乐庭催生的众议院财政审议和专业化法案起草机制此后成了美国不成文财政宪法中的重要成分。

“汉密尔顿方案”得到实现是汉密尔顿运用政治技巧达致政治妥协的结果。莫顿•凯勒教授很简明地概括了这个过程：“汉密尔顿的财政计划通过一场很接地气的政治交易得到落实，这一交易与制宪会议本身所体现的接地气的妥协并无二致。在1790年的一次传奇性的晚宴上，汉密尔顿同意杰弗逊和麦迪逊把新首都的地址选定在波多马克河畔某处，而麦迪逊则同意确保汉密尔顿的财政方案赢得国会同意”。那么，汉密尔顿方案究竟是什么呢？这就涉及到另一项重要的宪法条款。

制宪会议只是要求新成立的联邦政府接手邦联议会的国债，但并没有让联邦接手各州承担的“革命债”。宪法第六条规定：“合众国政府於本宪法被批准之前所积欠之债务及所签订之条约，於本宪法通过後，具有和在邦联政府时同等的效力。”这个条文的字面含义似乎并不支持联邦政府承揽各州债务。但此后的发展表明，联邦承揽各州债务（Federal Assumption of State Debts）是美国联邦政府强化自身财权、也因此使自身变得强大的关键所在。

在汉密尔顿于1789年9月就任美国财政部长之后不久，国会要求他起草一份关于如何确立“公共信用”的计划，因为这个问题“对于国家荣誉和繁荣而言至关重要”。汉密尔顿于次年一月中旬提交了这份后来被称为“公共信用报告”的文件，后来被认为是美国财政史上最重要的官方文件。在其中，他提议由联邦政府接手各州为争取独立和参与建国而欠下的债务。这个本来很有争议的建议由于前面提到过的首都选址－汉密尔顿方案交易而得到众议院支持，最终变成了《筹资法》（Funding Act）。这个法案的通过使得联邦政府承担的债务立刻增加了两千万左右，达到七千五百多万美元。但它同时使联邦政府争取到非常大的财政权力。可以说，正是“汉密尔顿方案”激活了I.8.1这一宪法条款。在美国宪法史上，这种通过牺牲而获得、通过放弃而拥有的事例非常多，包括马歇尔大法官在马伯里诉麦迪逊案中通过放弃一项司法管辖权而确立司法审查权的例子。这些例子都充分说明，宪法发展是一种妥协的艺术。

       盖乐庭肖像

盖乐庭在国家负债问题与汉密尔顿观点不同。他更强调预算平衡、量入为出。他曾经写道：“国家要偿还债务的话，我只知道一种办法：‘支出必须少于收入’。如果政府的支出大于收入，哪怕你有偿债基金，哪怕你可以任意修改它的存量，哪怕你可以添加或抽取里面的钱，你的债务还是会增加而不是减少。” 这种观点与杰弗逊的观点并无二致，但在印第安纳收购和1812年战争这样涉及国家根本利益的问题上，他还是主张要不惜借债来应对国家的紧急需求。

就任财政部长后，盖乐庭一开始似乎是贯彻了杰弗逊路线，采取了减税、加快偿还国债（他上任时美国仍背负着8200万左右的债务）并维持预算盈余的措施。但情势却导致这种不开源只截流的措施无法持续。

首先是柏柏尔海盗（Barbary pirates）事件，活跃在今天的摩洛哥附近海域的海盗要求美国支付100万美元的年金，否则便打劫美国商船。实际上，柏柏尔海盗问题是美国于1794年建立海军的主要原因之一。随着国基的稳固，美国政府逐渐采取了“宁可支出百万军费，也不支付半毛赎金”的政策，拒绝继续支付赎金。随后的1801年第一次柏柏尔战争的确导致了数百万美元的军费支出。

其次是“路易斯安娜收购（Louisiana Purchase）”，这一“史上最大宗的不动产交易”使美国国土面积瞬间扩大一倍。这一交易对美国来说当然是百年难遇的大机会：拿破仑以每英亩4分钱的价格出售印第安纳的土地，总价值仅1500万美元。但作为财政部长的盖乐庭需要在短期内筹到这笔钱。“路易斯安纳购买”是以债券的形式支付的，当时被称为“路易斯安纳股票”，共计11,250,000美元，年利率6％。但拿破仑急需现金，所以法国又以每100元面值债券只卖78.5元的折扣价把这些债券卖给了一家荷兰银行及其英国合伙人巴林兄弟。荷兰银行把这些债券重组为更小面额的债券，然后以面值发售，大赚了一笔。对于美国来说，如果不发行这批长期债券，就买不起路易斯安纳。美国联邦政府1802年的总预算才4百万美元。

经过汉密尔顿打造和盖乐庭调整后的美国“国债宪法”包含这样两项首要原则。首先，国家只为特定且有限的目的而借债，这些目的包括：维护联邦统一、扩展领土和连接边疆（包括道路、运河、桥梁、铁路等基础设施建设）、发动战争、化解经济危机。其次，保持收支大体平衡，防止借东墙补西墙式滚雪球借债。设立专门的偿债基金（Sinking Fund），由国会安排固定拨款，专门用于还债。偿债基金制度最早由汉密尔顿借鉴英国类似制度而提议，由国会于1792年5月8日通过立法建立。但汉密尔顿的行事风格使偿债基金的专款专用规则没有得到严格遵循，比如，他创造性地运用这笔基金化解了美国历史上第一次“金融危机”。他的方法就是放出风去让投机者认为联邦政府将动用偿债基金回购所有国债，但实际上让纽约银行等商业银行大量购进国债，使得市场信心迅速恢复。这种在当代金融市场十分常见的做法，在18世纪末是十分罕见的，而且冒着很大的风险。如果失败，联邦政府将不得不收进大量已经贬值的债券，从而蒙受严重损失。

为了使偿债基金只为还债而存在，盖乐庭改革了汉密尔顿的偿债基金制度，强化了预算硬约束。在他的提议下，国会于1802年通过法案重组了偿债基金，决定每年为其注入专项拨款730万元（路易斯安纳购买后增加到800万元），同时规定这笔基金在任何情况下也不能挪作它用。如果说汉密尔顿的偿债基金计划只是为偿还国债利息做了安排，而本金的偿还遥遥无期的话，盖乐庭的安排使得大量债券整体失效，联邦负债迅速减少。尽管有路易斯安纳购买这样的巨额支出，到1812年，盖乐庭仍然使美国国债减少了3780万美元。

I.8.2授权国会以“合众国的信用”做担保来借款。但这个新国家首先要建立自己的信用。建立国家信用是宪法的主要功能之一。

殖民地时期美洲纸币缺乏国家信用基础，难以广泛流通。“大陆币”的困境就是国家信用缺失所造成的。当时，人们更愿意接受的是以土地为担保的票据。这些票据由地方性的“土地银行”发行，难以跨州流通。国家信用体系和以此为基础的金融市场的建立是汉密尔顿的首要贡献。在他担任财政部长期间，美国在很短时间内完成了现代金融体系的建立，尽管它起步比荷兰和英国晚。

1819年，马歇尔大法官在麦卡洛案的判词中写道：“现在导致争议的这种权力曾经被根据现行宪法而选举产生的第一届国会行使过。创设美国银行的法案不是从一个毫无防备的国会那里偷来的，也不是悄悄通过的。其中的原则得到了充分的理解，并且得到了基于同等热情和能力的反对。先是在公平而且公开的国会讨论中、而后在总统内阁中遭遇前所未有的契而不舍的天才的抵制，支持它的论证最终说服了本国可以引以为傲的那些纯粹而明智的心灵，它最终变成了法律。” 今天，人们仍时常谈起麦卡洛案的判词，但却忘记了美国1791年的那场在法庭之外展开的宪法辩论，这非常令人遗憾。

这是盖乐庭作出主要贡献的领域。早在1793年，盖乐庭刚刚进入美国政坛，作为代表宾夕法尼亚州的参议员进入国会之时，他就向汉密尔顿提出了向国会报告过去几年财政收支细目的要求。汉密尔顿以人手不够、本人工作超负荷为由拒绝配合。而此时同样来自宾州的另一位参议员、汉密尔顿的老朋友罗伯特•莫里斯提出了剥夺盖乐庭参议员资格的动议。因为他获得美国公民权未满9年，不符合宪法第一条第3款对参议员任职资格的要求。比如，1801年，盖乐庭说服国会通过了一部法律，要求财政部长向国会提交年度报告，而过去汉密尔顿和他的接任者沃尔科特都是在国会提出要求时才会提交报告。这实际上“有效地迫使了国会去监督国家的财政部长”。盖乐庭在担任议员期间完成了许多诸如此类的制度建设。如果说汉密尔顿的主要贡献在于建构出了有效的财政权，盖乐庭则实现了对这种权力的规训。