2016年预算法治研究综述[*]

张献勇[†]，王玉华

（山东工商学院  法学院，山东 烟台 264005）

摘要：2016年度预算法治研究成果较为丰富，学术会议、学术著作和国家社科立项多点开花，在文献方面的研究成果主要集中在《预算法》实施评价、预算公开透明、人大预算监督权、规范地方债以及建立跨年度预算平衡机制等方面。2017年有望以《预算法实施条例》修订为契机，产生一批研究成果。

关键词：预算法实施；国家治理；预算透明

一、主要学术会议

4月16日，“审计全覆盖视域下的国家审计监督与审计法修改完善”学术研讨会在南京举行。本次研讨会由中国宪法学研究会、《法学评论》编辑部、江苏省法学会审计法学研究会主办，南京审计大学法学院承办，南京市中级人民法院协办，来自复旦大学、武汉大学、审计署驻南京特派员办事处、江苏省审计厅等理论及实务部门的专家、学者共70余人围绕审计监督的宪法地位，国家审计法律体系的修改完善，审计监督权的法律保障等问题各抒己见、深入探讨。

4月16日，由全国政府预算研究会、江西财经大学主办，江西财经大学财税与公共管理学院、江西财经大学预算管理与监督研究中心承办的“政府预算执行与国库改革”学术研讨会在江西财经大学举行。来自芝加哥伊利诺伊大学、纽约城市大学、北京大学、厦门大学、武汉大学、南开大学、中国人民大学等高校以及黑龙江省人大、江西省人大等单位的专家学者60余人参加了研讨会，就“财政中期规划管理、跨年度预算平衡机制构建、大国财政、国库现金管理与流量预测”等话题展开深入研讨。

7月2-3日，“中国公共预算研究”第六届全国学术研讨会在复旦大学召开，会议由复旦大学公共行政系、上海市科技创新与公共管理研究中心、中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学复旦大学吉林大学国家治理协同创新中心等单位共同主办。会议讨论的主要议题是：人大预算审批与监督、公民参与预算、预算公开与透明、绩效预算改革、社会保障预算、全口径预算、公共预算研究方法、政府间财政关系、地方税体系建设等等。

11月17-18日，全国妇联和联合国亚太经社会联合在京举办性别预算研讨会。本次研讨会旨在推进亚太区域实施性别预算，加速执行《北京宣言》和《行动纲领》及《2030年可持续发展议程》。业内专家围绕推进性别预算、实现性别平等的主题进行了研讨。国家发展改革委、中国财政科学研究院、人力资源社会保障部和国家卫生计生委的专家介绍了中国预算与规划过程的关系和性别预算领域的成果；上海、浙江温岭的代表展示了中国地方层面性别预算措施；联合国亚太经社会、联合国妇女署和亚洲各国代表介绍了性别预算政策的制定，并分享了亚洲地区性别预算的有益经验。

二、主要研究项目

2016年度立项的国家社科基金项目有：王宏主持的一般项目“预算法治与反腐倡廉长效机制建设研究”（16BFX013），王桦宇主持的一般项目“人大预决算审查监督权的实质回归研究”（16BFX036），王文婷主持的“防治腐败的财税法机制创新研究”（16BFX131）以及卢真主持的青年项目“防范地方政府债务风险的跨期预算平衡机制构建研究”（16CJY064），罗湘衡主持的青年项目“德国府际财政关系研究”（16CZZ026）。

2016年度立项的其他研究项目还有卢扬帆主持的中国法学会部级法学研究一般课题“预算监督的实证研究——基于人大主导预算支出绩效第三方评价的探索”（CLS（2016）C02）以及胡伟主持的中国法学会部级法学研究自选课题“我国政府财政支出权法律控制研究”（CLS（2016）D109）等。

三、主要学术著作

陈治著《实施民生财政背景下的预算法治变革》，旨在将民生财政与预算法治相关联，通过预算法治的完善建立兼具结果导向与程序正义、控制性与保障性并行的民生财政实施机制。^[1]

吕庆明著《防范权力异化的财政民主问题研究》，在对财政民主的基本理论作出详尽阐述，就公权力及其异化问题进行细致分析的同时，重点阐明财政民主防范公权力异化的机制原理。^[2]

李成威著《建立现代预算制度--从绩效到民主》，在通过总结西方绩效预算的成败得失，并从中国制度特征和国情特征出发提出中国绩效预算制度框架，为实现国家预算管理科学化、民主化提供合理政策建议。^[3]

李燕、肖鹏主编《预算公开国际比较研究》，选择美国等八个国家的预算信息公开进行研究，侧重梳理介绍了这些国家预算公开透明的法律依据及管理制度，重在诠释各国预算公开的基本事实和最新改革动态，力图总结出可供我国借鉴之处。^[4]

廖晓军主编《国外政府预算管理概览》，介绍了英国、瑞典、阿根廷等27个国家政府预算管理情况。^[5]

值得关注的是，2016年度还出版了多部论文集。刘剑文主编：《财税法学前沿问题研究 5：法治财税与国家治理现代化》，收录了中国财税法学研究会2014年年会暨第21届海峡两岸财税法学术研讨会优秀论文，其中第二篇为“预算法治”。^[6]张献勇、姜起民主编《财政民主与预算法治研究》，收录了2014年财政民主与预算法治学术研讨会优秀论文。^[7]其他论文集还有：谢庆奎、马骏、牛美丽主编《中国公共预算研究：第三届学术会议论文集（2010·北京）》，^[8]王浦劬、胡宁生、马骏主编《中国公共预算研究：第四届学术会议论文集（2012·南京）》，^[9]马骏、王浦劬、黄严主编《中国公共预算研究：第五届学术会议论文集（2014·北京）》。^[10]

四、主要学术观点

2016年度预算法治研究的主要学术观点有《预算法》实施评价、预算公开透明、人大预算监督权、规范地方债以及建立跨年度预算平衡机制等方面。

（一）关于《预算法》实施情况的评价  

王雍君认为《预算法》虽实施时间不长，但取得了积极变化，今后仍需关注对《预算法》实施的环境性限制因素以取得《预算法》实施的实质性成果。^[11]毛晖、于爽认为《预算法》实施以来效果显著，但是在人大预算监督、预算公开的细化程度以及预算绩效管理水平等方面有待提高。^[12]江庆、徐杨基于新《预算法》这一年的实施情况，梳理其实施进展和存在的问题，并提出了进一步落实新《预算法》的几点建议。^[13]

（二）关于预算与国家治理

马海涛、刘斌对参与式预算是地方政府治理和公共财政的创新模式，通过分析参与式预算存在的问题和原因，提出我国参与式预算实践改革的思路和方案。^[14]胡明认为国家治理的现代化必然要求预算治理现代化，破解当前预算治理的困境应坚持预算的内部控权和外部授权，提升预算治理能力。^[15]李燕、王晓认为现代预算制度的构建须在国家治理体系的框架下进行，应明确国家治理与现代预算的关系，并从国家治理的视角探讨如何构建现代预算制度。^[16]张学博对预算权的概念进行了重新解读，认为预算权既体现国家的财产权也包括公民的财产权利，是基于预算的权利和权力的统一，核心是对预算权力的控制。^[17]

（三）关于人大的预算权

赵早早揭示了国家审计与全国人大预算监督的逻辑联系，发现两者之间产生的良性互动关系有利于在发挥监督方面形成合力。^[18]朱俊立认为《预算法》赋予了各级人大的预算权力，应当进一步落实和保障人大的预算权力，才能强化《预算法》的约束力。^[19]刘元贺以协商民主的视角，分析了地方人大预算草案初审权的行使情况，认为它是一项被学界忽视又不断成长的权力。^[20]刘元贺、孟威认为应进一步强化省级人大预算草案初审权，完善权力行使的制度框架并在程序构建以及多方参与等方面提出了设想。^[21]赵棠通过对浙江温岭等部分基层人大行使预算草案修正权的实证研究，指出各地预算审批存在的问题，旨在建立程序性和实质性并重的预算审查监督机制，推行基层人大行使预算修正权实践，有效突破人大预算审批权的瓶颈。^[22]

（四）关于预算透明

邓淑莲认为财政公开透明是现代财政制度的重要特征，而造成我国目前较低的财政透明度的原因在于各种制度障碍，提出要通过制度建设，破除各种财政透明的制度障碍，提供财政公开透明的保障制度。^[23]魏陆认为近年来我国预算公开虽然取得了很大进展，但还没有构建起保障全口径预算信息公开透明的整体框架，需要在法律法规建设、人大预算监督、社会公众参与以及门户网站建设等方面建立全方位的保障机制。^[24]石绍宾、朱圆梦从省级财政透明度的发展趋势总结出法制建设和政府推动是促使财政透明的主要因素，建议规范实施《预算法》，减少政府信息公开的随意性以及中央政府应加强自身在财政信息公开方面的示范作用等。^[25]

（五）关于司法预算

朱大旗、李帅从财政法治的视角对司法预算改革进行研究，认为应以公共预算的概念取代政府预算概念，将司法预算与行政预算各自独立作为公共预算的下位概念，同时将司法预算设置为中央和省级两个层次，在经费保障上应当向基层人民法院倾斜以确保司法公正的实现。^[26]周伟、田开友主张司法预算应该独立编制，改革司法预算的审批、监督和执行制度，以确保司法权独立行使。^[27]

（六）关于全口径预算

熊伟、张荣芳认为社会保险与政府财政相对独立，将社会保险基金纳入政府预算会造成两者的界限模糊，应将社会保险基金从政府预算中剥离，明确政府补助社会保险的标准和程序，以保持社会保险的独立性。^[28]杜坤指出我国目前对国有资本经营预算与一般公共预算以及社会保险基金预算的衔接方面尚未有明确的规则指引，应结合国有资本经营预算的资本性和社会性功能，合理设计三大预算在资金流动、科目设置、流转比例等方面的法律规则。^[29]

（七）关于跨年度预算平衡

马蔡琛、张莉建议我国正在构建的跨年度预算平衡机制应在借鉴国际经验的基础上结合我国实际逐渐融入预算决策过程，应注重规范我国的预算稳定调节基金管理制度。^[30]李燕、王晓对跨年度预算平衡的基础理论和研究成果进行解读的基础上，提出了关于跨年度预算平衡的新探讨。^[31]段晓红、罗敏在分析了年度预算平衡种种弊端的基础上，建议《预算法》实施细则应明确跨年度预算平衡的项目范围、资金分配方式以及时间跨度等核心要素。^[32]

（八）关于地方债务治理

华国庆、汪永福认为应在中央与地方财政关系法治化的基础上实现地方自主举债，地方才能独立承担偿债责任，主张制定专门立法来规范地方债发行权责。^[33]王志凯针对复杂的地方政府债务实际情况，主张在厘清市场与政府边界的前提下积极培育和运作地方债券市场，发挥地方的主动性，创新地方债的管理，实现地方政府性债务的可持续发展。^[34]李蕊以《预算法》对地方债务管理的相关规定为背景，探讨了地方融资平台的二维治理进路，对地方融资平台的转型提出了具体构想。^[35]李虹含分析了《预算法》对地方债务问题规定的不足之处并就加强地方政府债务监督管理提出了优化路径。^[36]王帆对地方债务风险进行了分析，并就控制债务风险分析了地方政府各级人大、财政和审计部门在发债中的职责。^[37]毛晖、张胜楠分析了我国地方政府债券发行中存在的问题，并从发行主体、债务限额管理、发行品种、发行市场化程度和配套制度等个方面提出了相应的政策建议。^[38]

（九）关于绩效预算

朱圣明以温岭市为例，介绍了第三方评价与民主恳谈相结合的预算绩效评价实践，认为温岭市的实践为搞好预算绩效评价提供了经验。^[39]王金秀等认为应科学设计绩效评价的指标，建议将已设置的绩效评价指标进行整理，提炼出能够反映不同类别项目的特征性绩效指标。^[40]卢真以上海的预算绩效评价为例，发现绩效评价整体缺乏透明度、绩效评价第三方力量尚未成熟、绩效评价结果未能充分应用等问题，建议应切实增加绩效评价的透明度、提高绩效评价第三方力量和强化绩效评价的结果应用，以提高我国预算绩效评价的质量和效率。^[41]

（十）关于预算比较研究

卢真、马金华在梳理中西方预算制度成长脉络的基础上，主张借鉴西方现代预算制度的发展经验，发挥公众参与预算的作用，进行渐进性改革，提高预算技术水平以推进绩效预算和中期预算改革，实现绩效和可持续预算理念的转变。^[42]牛美丽、崔学昭梳理了英国中期财政规划编制的历程和主要内容，就预算与政策整合、立法和制度建设、支出上限控制以及组织能力提升四个方面阐述了英国中期财政规划对中国的借鉴意义。^[43]张韬在介绍了美国中期预算制度的基础上，认为应确立确立立法机构的主导地位，进一步完善预算方面的法律法规，制定《中期预算法》，建设法治政府与责任政府，保证财政的公开透明，以期实现真正的中期预算。^[44]

（十一）关于性别预算

山雪艳、刘筱红认为社会性别预算在中国还存在种种现实障碍，其推广需采取渐进主义的路径，通过制度构建、优化制度环境、进行顶层设计等进行保障。^[45]刘伯红介绍了社会性别预算的功能和实施准备，认为在立法和实践方面我国的性别预算还处于初始阶段。^[46]

五、预算法治研究展望

2017年是新《预算法》实施的第三年。预计学界将围绕以下几方面问题展开研究：一是《预算法实施条例》修订。原《预算法》于1995年1月1日起施行，当年11月22日，与其配套的《预算法实施条例》颁布并施行。新《预算法》已实施两年时间，但《预算法实施条例》修订仍在进行中。学界将密切关注和助推该行政法规修订。二是预算审查监督地方性法规研讨。上个世纪末，随着全国人大常委会颁布《关于加强中央预算审查监督的决定》和设立预算工作委员会，各省、自治区、直辖市曾集中制定或修改了本区域预算审查监督地方性法规。2014年8月《预算法》由全国人大常委会修正后，仅有河北、安徽、山东、广西、重庆、云南、甘肃7个省份对预算审查监督地方性法规作出相应修改。学界对于预算审查监督地方性法规修改及实施状况或将作出评价，为实现预算法治提供地方经验。三是性别预算研究。由全国妇联和联合国亚太经社会联合举办的性别预算研讨会的召开，预示着性别预算将引起学界的研究兴趣，产生一批研究成果，从财政收支入手促进性别平等。此外，中央与地方财政事权和支出责任划分改革、财政转移支付与地方预算管理的衔接、《政府信息公开条例》修订与预算决算公开、预算执行审计等问题的研究亦有可能进一步升温。

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