诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾于2001年指出，中国的城市化与美国的高科技将是影响21世纪人类发展的两大主题。自1978年以来，伴随着大量人口流动和产业结构调整，中国城市化率年均提高1.42个百分点，2007年城市化率已达44.9％，非农人口达59379万人，比1983年增加33013人。然则，中国城市化进程的迅速推进，不仅仅展示了中国改革开放以来社会经济发展的巨大成果，也折射出“中国发展模式”的诸多问题——地方政府所高度依赖的“土地财政”，它作为中国现当代城市化进程中重要的“内在驱动力”，不仅为实现中国宪法文本中“国家目标规定”之契机，亦为实施中国宪法上基本权利条款之障碍，其中已经蕴含了宪法规范之潜在、深层的效力冲突。在本文中，笔者拟尝试以宪法学视角解读中国“土地财政”的制度根源、宪法效应，以阐明其中宪法规范冲突适用的基本思路，以求教于学界同仁。

一、地方“土地财政”产生的宪法基础

（一）地方“土地财政”产生的直接原因：“租税并存”的财政分权体制

尽管我国自1958年以来曾经多次实施“权力下放”改革，但是从我国建国以来所推行的财政体制来看，不论是严格意义上的“统收统支”还是“分类分成”，或者是“总额分成”及“财政包干”，我国财政制度均体现出“财政分权规则制定权层层集中”的实质性特点，政府间的财政权力与财产权利亦没有被明确界分。实际上，我国《宪法》第89条第4项已明确规定：国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。据此，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中规定我国自1994年起开始实行“分税制”。而1995年《预算法实施条例》第7条亦要求，县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。为此，财政部1996年要求各地根据中央的分税制模式，制定省以下的分税制制度。从现有的情形来看，省与市县之间的财政分权，各地之间并不完全统一。收入稳定而且数额较大的税种如增值税、营业税、企业所得税和个人所得税、城镇土地适用税一般由省与市县共享，而收入较少的税种如资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等一般专属市县政府。亦有部分省市规定主要行业或支柱产业的税收收入划归省级政府独有，如20个省将金融保险营业税全部作为省级固定收入。而县与乡镇的财政分权，则主要有“分税制”、“收支包干制”与“统收统支制度”三种类型。由此而言，因县乡等基层政府缺乏主体税种、缺乏稳定的收入来源，尤其是经济不发达地区，其财政收入主要依赖于上级政府的财政拨付。

在目前宪法和基本法律均没有明确界分中央与地方政府事权的前提之下，尽管《决定》等相关文件也试图明确界分政府间的事权，但是此种行政性的分权框架无法永久性地约束中央政府等高层政府本身，它必然随着社会经济的发展而不断的调整。而在每一次“权力下放”式的政府调整过程中，地方政府、尤其是县乡等基层政府往往被赋予更多之公共职能，却没有被赋予相应的税种充作财政收入；作为现有财政分权体制下只是政策制定与实施的“弱势一方”，其财政收入主要依靠于国有土地出让金等国有资产收益，它们在法律性质上属于“租”而非“税”，其宪法和法律依据主要在于如下条款：《中华人民共和国宪法》（以后简称《宪法》）第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《中华人民共和国土地管理法》第55条也规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第9条则明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”实际上，地方人民政府所获取的新增建设用地之70％的土地有偿使用费能否真正“用于耕地开发”，《土地管理法》并没有设定这一条款的效力保障机制。在现行税权分配体制已呈现严重失衡的状态下，市、县人民政府既然负责土地使用权的出让并可以获取其收益，则其财政收入必然逐渐滋生对于土地收益的严重依赖性。此即地方“土地财政”的宪法和法律制度的根源之所在。据统计，2001－2003年全国土地出让金合计9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35％；2004年全国土地出让金（仅限土地一级市场）达5894亿元，占同期地方财政收入的47％；2005年出让金所占比重略有下降，但是总额仍有5505亿元，2006年出让金总额达7676.89亿元。有些县市土地出让金占预算外收入的50％以上，有些地区甚至达到了80％以上。这些数据充分说明了中国地方政府之于“土地财政”的高度依赖性。

（二）地方“土地财政”产生的深层原因：“赶超型”的经济发展战略

地方土地财政的制度根源是否为“分税制”？近年来，这一问题已经引起了社会各界的广泛争论，尤其是前总理朱镕基先生在清华大学百年校庆上对于“分税制推高房价”论所提出的尖锐批评更是引人瞩目。但是，朱镕基先生也坦然承认：“我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”这一论断迅即引起不少官员及民众的共鸣。全国人大财经委副主任委员贺铿也认为：“所谓分税制导致地方财政不足并不能成立。土地财政与分税制没有因果关系，地方政府卖地是因为其他的原因。形成今天这个情况，应该说各个部门都有责任。从思想上来讲，大家都希望把事情办得好一点，但是财力是有限的。最开始有关观点就是经营城市，经营城市不就是把土地倒来倒去吗？这个理念的积极作用是促进了一部分城市发展得比较快，消极方面是引起了社会不公和房地产泡沫。我们的立法也跟不上去，土地收入这一大笔钱应该怎么管，有没有中央和地方的问题？有没有计入预算？土地收入在很长一段时间都是没有计入预算的，这是不对的。土地收入应该怎么使用，这一点立法也很滞后，现在也还没有什么法律依据。”诚然！“从国际上的情况来看，美国是税收分权最为彻底的国家，州和郡（市、镇）地方税收只占本级财政支出的45％左右，其缺口靠联邦政府的转移支付以及地方政府的债券收入弥补。日本‘都道府县税’与‘市町村税’分别用于本级财政，但也仅占地方本级财政支出的30％左右。由此可见，与一些国家的情况相比，我国的县级政府税收占财政支出的比例并不太小，但应当看到的是，美、日等国的地方财政缺口是由规范的、法制化的转移支付来弥补的，而我国目前的转移支付远未规范化、法制化。”如此看来，我国财政转移支付制度之规范化、法制化的障碍究竟何在？地方政府在获取了地税收入和巨额土地收益之后，为何还会背负日益严重的债务呢？这一问题还需要我们进一步地深入追问。笔者认为，地方巨额负债以及“土地财政”之滋生，全部归咎于“分税制”或许确有不妥，其真正的实质性原因在于中国宪法文本所确立的国家目标规定，以及与之相关联的“赶超型战略”——所谓“赶超型”战略，从狭义上讲是指一种“不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略”，其政策工具有：“低利率政策”、“低汇率政策”、“低工资和能源、原材料低价政策”及“低农产品和其他生活必需品及服务价格政策”。此外，农业税、工农产品价格剪刀差，以及社会保障等公共消费性的低投入、生产建设性的高投入等财政收支结构，甚至中央政府以促进地方经济增长为目的的“专项转移支付”，均属于宪法上“赶超型战略”的政策工具或制度载体。进而言之，我国实行改革开放以后，受GDP增长速度的政绩考核标准等因素的影响，地方政府并未按照发展市场经济的要求主动转换政府职能，而是承袭了过去计划经济时期的传统，刻意追求地区经济增长速度，深度涉足企业投资经营领域，这也属于新型“赶超型战略”之一种。譬如，在中部地区乡镇政府债务的各种原因中，兴办乡镇企业被置于首位。这说明，以GDP增长速度作为考察地方政府官员政绩的重要指标，以及现有地方财政投融资体制对于地方政府的“软约束”等体制性因素，将诱使地方政府脱离其财政承受能力恣意追求经济高速增长，进而迫使它们积极寻求税收之外的财政来源。

正是基于前揭诸种原因，“经营城市”一度为各地方城市政府所推崇——“所谓城市经营，是指按照市场经济的规律，综合运用土地资源、地域空间及其他经济要素，从总体上整合城市资源的配置，使经济效益最大化。具体来说就是各级政府把城市中的各种经济要素、土地资源、人力作用资本（道路、桥梁）和相关延伸资产（路桥的冠名权）等，运用市场经济的手段进行经营，将获取的收益用于城市建设，以弥补财政资金的不足。”无可否认，近年来中国地方政府利用债券融资、股权融资、项目融资和资源融资等手段，确实促进了城市基础设施建设的快速发展。但是，所谓“市场经济的规律”要真正发挥作用，其前提是市场竞争的真实存在，使得产品的价值能够通过价格机制得以体现，由此而对市场参与者构成预算硬性约束。而实际上，地方政府不仅可以凭借其行政权力控制城乡土地的买方市场，更可利用其行政权和城市国有土地的使用权垄断或者操纵房地产卖方市场。于是，在所谓的“城市经营”中，“市场规律”被严重扭曲，资源难以真正得到高效配置，地方政府从土地出让金中所获取的高额收入与房地产一家行业的暴利不仅侵害到亿万人民的生存权（如住房权），还可能导致经济资源的严重浪费。另一方面，在现行财政分权体制和预算管理体制下，地方政府既然缺乏充裕的税收来源，其预算外收入、制度外收入又不能得到有效约束，则所谓“土地出让金”不可避免地成为某些地方政府极其依赖的财政收入。

二、地方“土地财政”导致的宪法效应

（一）社会经济的高速增长：“土地财政”之于宪法上国家目标规定的积极意义

我国《宪法》在“序言”中明确规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设……”依据这一段宪法规定，中国的“国家目标”由1978年宪法的“社会主义强国”调整为“富强、民主、文明的社会主义国家”，而“国家根本任务”则由前几部宪法所规定的“工业化”修改为“社会主义现代化”。由此而言，以经济快速发展为形式的“社会主义现代化”，实乃中国宪法文本所设定的“国家发展目标”；正是此种国家目标规定赋予中国政府较之于其他国家更多、更大的经济职能。张五常先生曾经指出：“一个发展中的国家，决定土地使用的权力最重要。没有土地就没有什么可以发展。土地得到有效率的运用，其他皆此要。如果竞争下土地的租值上升，经济是在增长……竞争的激烈程度决定着土地使用效率的高低。人与人之间竞争，户与户之间竞争，机构与机构之间竞争——传统的经济分析，这些是所有的竞争了。中国的情况，是在同层的地区互相竞争，而因为县的经济权力最大，这层的竞争最激烈。”中国的比较优势在于人力资源丰富，便于劳动密集型产业的成长；地方政府之间在争取更多财政收入的动机之下所展开的激烈竞争，不仅“盘活”了土地等国有资源并提高了资源使用效率，更使中国已有的比较优势得到了前所未有的充分发掘。故而，在一个税权高度集中的财政分权体制中，地方政府依然可以通过土地等国有资产、利用地方商业银行迅速实施大规模融资，这是近二十年来中国“经济奇迹”产生的重要原因。然而，不可忽略的是，在目前行政决策机制民主化、法治化程度亟待发展的条件之下，政府经济投资决策上的盲目与失误就可能转化为严重的财政负担，导致地方政府财政债务的恶化；而地方政府为了“招商引资”，则可能会不惜以牺牲农民、农民工的利益，牺牲环境的代价为基础而换取GDP高速增长的所谓“经济成就”。由此而言，如果单纯以“经济高速增长”作为注解宪法文本上“国家目标规定”之张本，中国宪法文本上的“国家根本任务”条款、“国家目标规定”与宪法上其他条款如基本权条款之间的效力冲突，遂已若隐若现，成为当今中国宪法解释学上之重要课题。

（二）城乡居民的“生存困境”：“土地财政”之于宪法上公民基本权利的消极影响

财政资源的稀缺性是任何国家、任何时代的政府都必须面对的一个现实。我国尚处于社会主义初级阶段，人均国民生产总值及政府财政收入非常有限，但是地方政府不仅承担了诸如“社会保障”方面的公共服务职能，还受“政绩考评”等因素之影响而积极涉足经济投资领域，这样必然地方财政支出极度扩张，并因此而使城乡居民背负沉重的“税负”（包括人民为使用土地等国有资产所付出的“对价”）；与此同时，政府的公共服务支出费用却往往被挤占、扣减，中低收入阶层陷入“生存困境”遂由此不可避免。具体而言，地方“土地财政”之于公民基本权利的影响主要表现在如下几个方面。

第一，“土地财政”之于公民的“财产权”等自由权。当地方财政沦为“土地财政”之后，则地方政府在土地开发过程中利用行政权力维护地产垄断市场，甚至故意压低土地补偿金，此种与民争利的行为遂不可避免。对此，有学者非常尖锐地指出：“在竞争的压力下，地方政府寻求自我发展空间的努力往往导致两败俱伤：地方政府纷纷树立起种种壁垒，阻碍要素的自由流动，使得全国资源合理配置、产业结构调整举步维艰。各地在吸引外资的竞争中对土地地价与税收的一降再降甚至倒贴，对环境污染型企业的一让再让，以及在项目投资商各地竞相比拼而导致大量重复建设与资源浪费，令许多地方付出惨痛的代价。”“日益稀缺的土地资源被地方政府低价出让作为竞争的筹码，与此同时，土地收入‘赤字’造成的成本损失，必然诱使政府通过地价征收土地来补偿。为扩大土地供给增量，近年来各地强行征地、野蛮拆迁的事件屡见不鲜。而农民获得的征地补偿费极低，农民得不到合理补偿。”土地资源不仅是地方政府获取财政收入的重要来源，而且其本身还被直接用于“招商引资”、促进地方经济发展之目的。土地资源的稀缺性、不可再生性，使得地方政府在“经营城市”的方案，一再适用针对城市国有土地上居民房屋的所谓 “强制拆迁”，以取得可以再次拍卖、并再次获取国有土地有偿使用费用的国有土地；而在城市国有土地资源（即将）被耗尽的条件下，则地方政府只能倚重于针对农村集体经济组织土地的所谓“公益征收”。为了平复被征收人的“抵抗”，地方政府甚至不惜采取限制公民人身自由的各种公法上强制手段。譬如，在2003年“湖南省嘉禾县违法拆迁”事件中，嘉禾县委、县政府以商业目的为由强行拆迁民居，并采用“谁影响嘉禾一阵子，我影响他一辈子”的标语，甚至采用所谓“四包”、“两停”等措施，致使某些公务员被迫离婚，甚至将抵制拆迁的李某夫妇等人予以刑事逮捕。本案最终因上级政府直至国务院的干预而得妥善解决，但是近年来各地方政府为了迎合“土地财政”之需要、罔顾民众权益之事件仍频繁发生。此等案件说明，地方“土地财政”之恣意扩张，已经蕴藏着侵害公民人身权利、财产权利等“自由权”的巨大隐患。

第二，“土地财政”之于公民的“住房权”等社会权。据国务院发展研究中心课题组调查，地方政府所征收、征用得来的土地，有30％－40% 左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地，30%－40% 左右做工业用地，另外大约还有30％用于商业和住宅用地；如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。也就是说，地方政府要供应的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的；地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本，才能有利润。“正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。”可以说，中国城市化进程中巨量增加的城镇人口，乃是地方政府通过“土地财政”恣意获取土地使用费收益的社会基础；而在土地使用费巨幅增长之同时，城镇居民、尤其是城镇新移民中的中低收入阶层势必由此而陷入生存困境，他们的社会权——尤其是其“住房权”将陷入困境。所谓住房权（the right to adequate housing），又称“适足住房权”，“是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。”据廉思博士等人的调查结论，近年来在各大城市出现了一个规模庞大的“大学毕业生低收入聚居群体”（他们被形象地称为“蚁族”），他们大都居住在面积狭小、租金低廉的出租屋内，人均居住面积10平方米及以下的被访者占69.6％，人均租住面积在11－20平方米之间的占到了24.8％，人均20平方米以上的被访者仅占5.5％，月租金人均377.24元。居住面积小、条件差是众多大学毕业生生存状况的显著特征；如果加上农民工等城市新移民群体，那么“蚁族”的规模将更加庞大。此种生存困境并非城市政府“土地财政”所独使然，却与城市政府积极获取土地使用权收益、消极承担居民生存权保障职能的财政投融资政策及行为具有必然之联系。

三、地方“土地财政”行为的宪法规制

葛克昌先生指出：“课税之基本原则即为量能课税原则之伦理要求，个人之租税负担应依其经济上的给付能力来衡量，而决定其所应付的纳税义务。此种负担原则，应成为租税立法之指导理念、税法解释之准则、税法漏洞填补指针、行政裁量之界限，同时量能课税原则也使税法成为可理解、可预计及可学习之科学。”进而言之，量能课税原则源自宪法上的“平等权”条款，它所体现的“人权保障”理念，当为财政法制的最高原则，得直接拘束地方政府的土地收益等行为，甚至还可间接影响国家财政支出及财政转移支付等诸制度领域——盖保障人权既是现代民主宪政国家成立的逻辑起点，亦是其制度存续与运作的价值归宿。以中国宪法而言，其第33条第2款、第3款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，“国家尊重和保障人权”，已明晰揭櫫中国国家建设和发展的终极价值或最高目标。故而，宪法上之国家目标规定或基本任务条款不能做孤立之解释。为了寻求经济高速增长而恣意侵害公民财产权、生存权、平等权，难谓具有宪法上之正当性依据；以资本积累规模扩大为首要目标的“新型赶超”战略及其制度模式，当在“人权保障”等宪法理念、“量能课税（费）”等宪法原则的引领之下有所调整。财政转移支付制度及公共财政支出制度，在实质上为宪法上“平等权”等基本权的客观法秩序功能之重要体现，更须在此引导下实施制度改革与制度建设。