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【编前语】

十九大特稿丨回应“新时代”强音,深入推进中国财税法治建设新发展

       

编者按:2017年10月18日,中国共产党第十九次全国代表大会在北京胜利召开。10月21日中国法学会财税法学研究会会长、北京大学刘剑文教授在西南财经大学出席第十二届中国财税法前沿问题高端论坛研究会前夕,接受了专访,就党的十九大报告确立的中国财税法治改革方向和重点进行了全面解读。本期“十九大特稿”将访谈内容整理推送出来,以飨读者。

 

       


       

 

回应“新时代”强音,深入推进中国财税法治建设新发展

刘剑文

(中国法学会财税法学研究会会长,北京大学法学院教授)


       

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会作《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中指出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”这是我国在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期,党中央对我国财税法治建设提出的总要求。对此,有必要从宏观与微观两个方面进行学习领会。

 

从宏观层面上看,党的十九大报告提出的财税法治改革定位与十九大报告中对法治建设的宏观决策及十八大以来有关财税法治的一系列重大改革部署是一脉相承的。十九大报告不仅重申了十八大以来中央确立的建立现代财政制度、强化预算约束制度、推进地方税制度等重大制度改革内容,使财税法治改革沿着既定轨道一以贯之地得以推动和深化,而且根据社会主要矛盾转型、强化依法治国战略思想的新时代发展要求,提出了财税法治改革的新要求、新任务,这将有力引领财税法学人以更强的历史使命感和社会责任感投身到新时代改革发展的伟大事业中,以推动财税良法善治目标的实现回应人们对美好生活的向往,解决实践中不平衡不充分的发展问题,“坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”同时,党的十八大提出财政是国家治理的基础与根本支柱,着重强调了财政与国家治理的密切关联;十九大进一步提出财税法治改革要求和任务不仅是国家治理能力和治理体系现代化的重要抓手,更是化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的重要突破口,是“新时代中国特色社会主义思想”的重要组成部分。我们财税法学人应当深刻领会中央决策的延续性与发展性,把如何回应新时代社会主要矛盾的转型作为财税法学研究的新目标与新动力。

 

从微观层面来看,我国当前的财税体制改革主要涉及四个方面:一是加快建立现代财政制度,全面推进财税法治建设;二是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系;三是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度;四是深化税收制度改革,健全地方税体系。这也是十九大报告中确立的财税法治改革的几项具体内容,与报告提出的深化依法治国实践的相关内容共同构成下一阶段我国财税体制改革和法治建设的关键领域和攻坚目标。

 

首先是加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。党的十八届三中全会、五中全会高度关注建立现代财政制度。现代财政制度所指的“现代性”包括公共性、法治性、全局性和民生性的新时代特点。现代财政制度不能单纯理解为“经济”制度,更是一种包含政治民主诉求与社会民生保障的“政治”制度与“社会”制度。现代公共财政制度不仅涵盖公共财政的收入、支出、管理等方面的内容,还应该有权责配置,尤其是纳税人权利救济、财政司法方面的内容,以更好保护全体纳税人的利益,真正做到“以人民为中心”。如果缺乏或者不关注对纳税人权利保护及相关主体合理规范的权责配置,那么很难能称其为“现代财政制度”。

 

其次是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。中央和地方财政关系是中央和地方关系的核心,也是我国历次财税体制改革的主要内容。解决中央和地方财政关系问题应当紧紧抓住“财政事权和支出责任相适应”这个“牛鼻子”。“权责清晰”中“权”是指事权,“责”是指支出责任。如何有效划分各级政府权责,还需要进一步明晰其划分标准,这也是未来改革的重要方面。“财力协调”,涉及对欠发达地区和“老少边穷”地区的支持,具体落实到财税法治建设上集中体现为转移支付制度的完善问题。中央和地方财政关系的规范化反映出党中央在社会主要矛盾已经转化的新时代背景下,希望通过完善财税法治来推动这一矛盾解决的基本思路,也就是通过建立有效的财力协调机制来解决新的矛盾。“权责清晰、财力协调”体现中央对加快建立现代财政制度的新部署。在此之前,中央对中央和地方财政关系的治理目标确定为“事权与支出责任相适应”,十九大报告提出“权责清晰、财力协调”,突出了中央和地方财政关系定位中的“清晰”与“协调”要求,更加明确、更易操作。“区域均衡”是十九大报告中关于财税法治改革方向的新增内容,是落实十八大关于“基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”以及“公共资源出让受益合理共享机制”的要求,更是十九大强调的“共同富裕”的目标要求。这里的“区域”除了我们通常理解的东部、中部、西部的地理区域概念之外,还应当把国家新设立的自由贸易试验区、主体功能区等经济区域概念考虑进来,根据每个区域的发展情况实现均衡发展的制度目标。

 

再次是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。2015年新修订的《预算法》实施后,以“全面规范、公开透明”作为基础,强调了对政府预算收入、支出和管理行为的全面法律控制。十九大报告提出的“全面规范透明”与《预算法》立法原则是一致的。“标准科学”强调在预算标准上应当科学。不同于以往仅仅注重政府预算是否规范的定性问题,现在预算制定上应当更加注重规模是否合理的定量问题。从定性到定量的转变,反映出在预算制度改革中开始从合规性的单一维度考量转入“合规性、合理性、绩效性”多维度的综合评价体系。而在预算编制科学性上,需要发挥大数据的作用,利用大数据确定一个科学的预算标准。标准科学的预算制度的一个现实运用就是对我国当前一些财政转移支付指标进行重新调整。“约束有力”涉及各个权力主体重新配置预算权的问题,尤其是在未来《预算法》修订中需要加入预算修正权。报告中也提到人大制度的进一步完善,中国特色社会主义的制度优越性就是人民当家作主,支持保障人民通过人民代表大会发挥作用,同时健全人大组织制度和工作制度,更好发挥人大代表的预算权。为实现“约束有力”的预算制度,应当增强人大预算监督。可以适时考虑重组或新设一个人大专门机构——人大预算委员会,负责财政预算审批和财政预算立法。在人大的大规模立法任务完成后,下一个阶段应该将预决算审批作为一个重要突破的方面。

 

最后是深化税收制度改革,健全地方税体系。税收制度涉及解决政府财力问题,因而在财税法治改革中一直扮演极其重要的角色。健全地方税体系是十八大以来中央一直强调的调动“两个积极性”的改革内容,也是十八大要求“尚未推出的要加快突破推进”的改革事项之一。在目前我国已经全面推开“营改增”税制改革的背景下,我国地方税体系面临主体税种缺失、地方财力建设滞后的困境,应当顺应中央的改革布局,把健全地方税体系作为未来财税立法须重点突破的关键环节和重要领域。从目前推进改革的情况看,未来很可能是以房地产税立法为基础建立完善地方税体系。同时,地方税体系完善还涉及我国税制结构调整问题。提高直接税比重很大程度上要依赖于地方税体系完善,例如房地产税、个人所得税、车船税,这些既是地方税,也是直接税,以这些税制改革为突破口将有利于带动税制结构的调整变化。另外,还需要进一步完善地方税征管制度,《税收征管法》目前进入立法修订中,应当适应地方税制改革需要,强化地方税征管制度的完善。再有一点就是发挥地方税立法中央和地方的“两个积极性”。在这一方面,我国《环境保护税法》立法树立了典范。该法规定在中央基本制度前提下,授权地方可以自主制定适用税率。但整体来说,我国地方税收体系建设任重而道远,亟须推进各项直接税立法。

 

党的十九大报告明确提出“中国特色社会主义进入新时代”,并对我国社会主要矛盾、财税法治改革目标与方向作出新要求。建立现代财政制度并加快财税法治建设成为新时代中国特色社会主义现代化建设和化解社会主要矛盾的非常重要的突破口,也是构筑和健全中国特色社会主义法治体系中非常关键的组成部分。我们全体财税法学者需要高举“新时代中国特色社会主义思想”的伟大旗帜,不忘初心,砥砺前行,共同回应我国社会主要矛盾已经转化的时代需要,依托“领域法学”“公共财产法”和“理财治国观”等创新理论和创新思维方式,认真夯实财税法基础理论,全面推动财税法治实践,以实际行动回应新时代“强音”,共同推进我国财税体制改革和法治建设事业的繁荣昌盛!

 

                         整理人:陈治、孙伯龙、王桦宇

       编辑:吴茜


       

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