十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，只有“法治财税”的理论框架和制度建设，才能张扬财税制度在现代治理体系中的积极功用。

一、法治与财税

“法治财税”这一概念的提出，首先离不开对“法治”和“财税”的承认和重视。法治与财税联系紧密。在经济全球化的浪潮中，法治作为一个国家的治理方式已经逐渐得到认可。法治既具有法律保留、正当程序等形式上的要求，又强调法律的道德基础，维护秩序与安全，还有公平正义与人性尊严。财税所需要的，正是这样的法治。现代财税制度需要建立在法治的基础上，财税政策的制定和实施不仅需要有法可依，而且需要有良法善治。财税制度的宗旨是保障公民财产权，由此衍生的控权理论则需要以完善的法治佐助。

法治推进良法善治的落脚点是维护公民权利，而财税作为私人财产权与公共财产权的连接点，对法治进步的推动作用自然不可小觑。因此，建立财税制度能推进中国的法治建设，只有维护好公民的私人财产权，保护纳税人的基本权益，满足政府的合理开支需要，才能实现民富国强。从这个意义上讲，财税正是实现法治中国梦的重要“助推器”。

“法治财税”这一概念却不仅仅是“法治”与“财税”的简单拼接，其立足于“从管理到治理”的时代语境变迁，同时伴随着社会制度的结构性变化也即法治重要性的不断提升，建基于公共财产治理与社会利益平衡的基本立场上。

二、法治财税的理念飞跃

从“财税法制”到“财税法治”再到“法治财税”，是观念、制度和行为方式的两次飞跃。财税法制是由财税法律法规构成的体系，从动态演进的角度出发，如果财税领域基本事项都能“法定”，那么实现“财税法制”是迟早的事。然而，由“财税法制”上升到“财税法治”，却不那么容易。法制既指一国的法律制度，也可以指严格依法办事的一种方式，主要指向的是具有实体性的法律制度，属于制度的范畴；而法治则主要是主张执政者应该严格守法、依法办事，是一种治国理念、原则和方法。 周旺生：《法理学》，北京大学出版社2007年版，第520-521页。两者的主要联系则是：法治的实现，需要以健全法制为前提条件，没有健全的法律制度，则不可能产生真正的法治。财税法制强调健全基本财税事项的立法，使财税方面的事项有法可依；财税法治还强调各级政府应当在财税法律规范的框架内进行活动，体现对政府财政权力的制约。

不过，仅做到财税法制或财税法治仍然不够。前者限于法律文本的范畴，仅对“有法可依”提出要求，而对“良法善治”在所不问，这样无法有效适用于实践的法律体系又能起到什么作用？后者则更多关注制约公权力，忽略了财税领域中复杂的权力与权利关系。在现代治理语境下，“权力”并非受到“单向限制”，更强调“权力”对“权利”的助推和保障。从本质上讲，“财税法制”和“财税法治”都难以脱离法律工具主义之窠臼，仅仅揭示出财税事项在经济层面的规律从而制定法律，这与一般的财税制度有何区别？

有鉴于此，我们所提出的“法治财税”，正是在前两者的基础之上，努力做到以下四点：第一，一切财税行为，都必须纳入法治轨道，易言之，涉及公共财产的收入、支出、管理等全过程的一切事项，都须缘法而治；第二，“法治”作为定语修饰“财税”，这里的“法”是整全性概念，不限缩在狭义“财税法”视域，法律适用情事下，存在具体财税法律规范时自然直接适用该规范，相反情形下可借鉴相关法律部门的制度规范，如其他法律部门也无相关规定，则依循一般法理或基本法律原则，并据以推进相关规则建构；第三，“法治财税”突出财税的基础地位，即任何与财税相关的事项，都纳入考量范畴，不限于传统观念中的狭义财税活动；第四，这里使用“法治”而非“法制”，全面涵盖静态的法律制度和动态的法律实践，而且，要求财税领域的规范生成、运作、变迁，必须既在形式上符合法治要求，又在实质上体现法治的价值理念。

三、法治财税的理论基础

“法治财税”这一概念筑基于公共财产法、私人财产课税权、财税法定等多个理论之上，这些正是我们在本书第一部分所概括的学术理论。

法治财税对财税法制化提出了更高要求，不仅要求财税事项有法可依、有法必依，还要求在治国之时将法治化的财税制度作为基本的立足点，进而在宪法中明确规定重大财税事项。在推进法治财税的过程中，首要解决的便是公民财产权与国家课税权之间的冲突，而这正在公共财产法的理论范畴内。作为财税法核心范畴的“公共财产”，从形式上看，是可以货币形式表示的“公众之财”；究其实质而言，“公共财产”体现了国家与纳税人的关系、中央与地方的关系、立法与行政的关系和政府与市场的关系。公共财产区别于私人财产在法律制度构建中的核心要义便是控权，而建构于公共财产权概念之上的公共财产法，是经由私人财产转化而成的公共财产的正当化及其运行规则，其核心要义也是控权。

对公共财产权力的控制，具体体现为公共财产的取得和支配应严格遵循法定主义。例如，当前财税体制改革重点推进的“营改增”、消费税、资源税改革以及研究推进的房地产税和环境保护税改革，都应纳入税收法定原则的调整范畴，逐步实现税种立法。

控权说到底还是为了保护私人财产权，而私人财产权的私法与税法的双重保护是私人财产神圣不可侵犯的宪法地位的应有之义。以私法和税法的双重保障为依托，私人财产权不仅有权对抗其他平等市场主体，更有权对抗国家征税权的非法侵夺。这恰恰是法治财税所强调的对纳税人的扶持，也恰恰体现了纳税人利益和国家利益的和谐统一——既有利于国家的稳定、社会的和谐，又保障了个人的生存和发展。

四、法治财税与国家治理

近年来，法治财税的观念和价值愈来愈得到重视，这与国家治理体系和治理能力的现代化也紧密相关。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，彰显着财税体制在理财、治国、安邦中发挥着基石性和制度性作用。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，强调“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”的全过程、全覆盖，体现了从静态的、形式的和立法上的“法制”到动态的、实质的和全面的“法治”的飞跃。习近平总书记在党的十九大政治报告中进一步明确提出：“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史定位”；“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。如此种种，无不显示出法治财税的重要性与必要性，也说明法治财税为时代所需，为国家治理所需。法治财税建设的机遇与挑战并存，财税法学者应充分发挥自己的学术智慧，融理论与实践为一体，为推动国家的财税问题的解决贡献力量。

“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。” 仅仅是概念的阐发，还不足以解决实际问题，法治财税与财税改革息息相关。财税体制改革从四个维度拉开序幕，事权与支出责任相适应，构建现代预算制度，完善税收制度，推进财税法治化进程。具体而言，《预算法》历经波折终于2014年8月完成首次修订，并于2015年1月1日起开始施行，新法在立法宗旨、预算编制、预算公开、地方债、预算法律责任等方面都有明显的完善；单行税种如房地产税、环保税、增值税、资源税等，在立法或学说上，都掀起了一股改革浪潮；税收征管法的修改则应着眼于对纳税人权利的尊重与保障，实现税收征管领域的“良法美治”……在法治视野下，我国的财税改革过程，应当同时也是税收法定的实现过程。法治作为一种规则的治理模式，能够最大限度地表达民情、反映民意、汇聚民智，最为广泛地统合分歧、赢得理解、凝聚共识，最为有效地增强改革成果的权威性、科学性与可接纳度。特别是随着改革进入攻坚期和深水区，面对思想观念的障碍与利益固化的藩篱，用法治思维指导改革进程就尤显重要。我们相信，法治框架下的财税改革，一定能够回应时代需求，构建起科学的财税体制，最终推进国家治理体系和治理能力的现代化转型。

在财税领域的各个层面，“法治财税”具有广阔的运用空间，机遇与挑战并存。法治思维在财税改革过程中至关重要，财税法学者应当结合中国发展的现有问题与实际需要，在现实基础上提出具有可行性、超前性的学术观点，使其能够为执政者和民众所接纳，通过智慧来推动法治财税理想的实现。有鉴于此，本书收录了我这几年来的相关理论学说，包括基础理论、预算制度革新、税制改革等多方面内容，以期展现法治财税研究的最新成果，助力当下和未来的法治财税建设。然而，要实现真正的“法治财税”，尚有很远的路要走。在探索法治财税的进程中，我们应当融通理论与实践，为解决中国的财税法实际问题贡献力量！