【编前语】

姚轩鸽 | 用财税法治促进国家治理现代化

       

 财税法实际上是指一个国家的收支法,是一个国家重大收支行为“必须且应该”如何的权力性规范。自然,财税法治也就是指一个国家对其重大收支行为,依据这个“必须且应该”如何的权力性规范进行管理的活动。而且,财税法治是国家治理体系的基础性与支柱性系统,直接关系一个国家和民族的整体兴衰与荣辱。财税法治是衡量一个国家治理文明程度的“晴雨表”。

国家的收入行为即税收,一个社会对税收活动的治理依据即税法,以税法而“治”即税收法治。直言之,中国社会经过20多年的努力,当下税收法治的基本框架已形成,初步建立了“以间接税为主,直接税为辅”的税收法治体系。尽管现有的18种税法中,仅有三个税法经过了全国人大审议通过,但至少形式上格局已成。而且,历史地看,1994年启动的新税制改革,也的确实现了原初“收好税”的预期目的,化解了一直以来困扰中央政府的“两个比重偏低”的问题,及时维护了中央权威,发挥了税收对宏观经济的调节作用,客观上,也应对了来自财税治理体系内外的挑战与压力。

 

 

问题是,随着时间的推移,20年后的中国财税治理形势早已发生了根本性的转变。今天虽然还是面临财税治理体系内外的压力与挑战,但压力与挑战的来源与形式却发生了很大变化。坦率地说,当下中国财税治理面临的主要问题是如何“用好税”,为国民提供高性价比、高合意性的公共产品与服务,从而缓解越来越多的民众对目前公共产品性价比不高,合意性比较低的压力与挑战。直言之,如果说20年前的新税制改革重在解决“收好税”的问题,化解的是中央与地方政府之间收税权利与义务分配不公的问题,那么,20年后启动的以《预算法》修改为突破口的财税体制改革,其目的则重在如何“用好税”,化解征纳税人之间权利与义务分配不公的问题,从而为更多国民提供高性价比、高合意性的公共产品与服务,从而缓解来自国民的日益增长的权利意识,发挥财税体制在国家治理中的基础性、制度性、保障性作用,为中国社会的现代化文明转型保驾护航。

  就是说,前后20年中国财税体制改革面临的主要任务与使命是完全不同的。因此,财税改革策略、路径与方法的选择,也不可能雷同。

 

《预算法》优化是财税法治现代化的前提

事实上,2014831日十二届全国人大常委会第十次会议表决通过的《全国人大常委会关于修改预算法的决定》,即新的《预算法》,不仅肩负着国家收支法治化的历史重任,而且担当着国家治理现代化的历史使命。

因此,尽管在笔者看来,就新《预算法》的文本而言,缺憾至少还有四点:一是“导言”部分的表述虽有较大突破,但却头重脚轻,其基本原则精神没有一以贯之,渗透到具体的条款之中。而且,由于《预算法》及其修改终极目的不清晰不明确所预埋的风险,社会各界的关注度并不高;二是尽管此次《预算法》修改启动于2004年,熬过了20年漫漫长路,其间两度成立起草小组,历经三届人大,四次启动审议,也征求了专家学者等社会各界的建议,这在中国立法史上实属少见。但是,由于此次修改仍然是官员主导,其合意性也就不宜高估;三是新《预算法》确实对政府一些具体支出行为进行了规范,但对政府与民众间权利与义务公正分配问题仍然语焉不详;四是对政府支出权力监督尚未形成“闭环”。毋庸讳言,在“党纪”权威大于法律权威的当下,如果缺乏“党纪”权威的助推,新《预算法》能否发挥其预想的效果,还存在很多变数。因此,大面积政府支出的腐败问题,或只能被有限遏制。

 

 

也就是说,如果立足现实境遇的话,新《预算法》的价值及其顺利实施,其价值虽不应被忽视,有助于财税治理的优化及其国家治理现代化,但同时其积极效用也是有限的,不可太过高估。同样,从过去对政府支出行为的形式约束、有缺陷的软约束,到现在对政府支出行为进行实质性、全口径约束的转变看,对新《预算法》 历史功德的评价,或许应该留有余地,或应多看它积极的一面。

毋庸讳言,长达十几年的《预算法》修改过程,本身就是对民众的一种预算法意识启蒙,是在唤醒纳税者的权利意识,凝聚纳税者积极参与财税法治现代化的正能量。从过去的不知道何谓《预算法》,到逐步知道《预算法》的功能与作用,再到主动参与到《预算法》修改行列之中,这本身蕴含的“润物细无声”之意义,在历史长河中或许微不足道,但作为文明进程中的一个环节,显然必不可少。可以说,《预算法》修改的过程,一般而言,也是《预算法》不断优化的过程,自然也就是《预算法》不断法治化的过程,是财税法治不断优化和现代化的过程。直言之,如果没有《预算法》的不断优化,也就不可能有财税法治的不断优化与现代化。《预算法》修改与优化,是财税法治不断优化和现代化的前提。

 

 

而且,新《预算法》如果能顺利实施,切实发挥其对政府支出行为的规范作用,有效遏制支出权力的滥用与腐败现象,也会从总体上促进纳税者的准自愿服从行为,进而提升整体税收法治水平。这是因为,正如在美国税收政治学者玛格丽特利瓦伊教授所言:“只有当纳税人相信(1)统治者会遵守协议,且(2)其他人也遵守他们的协议,准自愿服从才会发生。纳税人是策略性行动者,只有当他们预期其他人也合作的时候才会合作。每个人的服从取决于他人的服从。没有人愿意成为‘傻瓜’”。这就是说,《预算法》的优化意味着,国民与政府之间法定权利与义务的重新调整与优化,一般而言,这种调整会越来越接近公正平等。因此,新《预算法》的贯彻与实施,有助于纳税者准自愿服从行为的增多。反过来,也有助于稳定政府的税收收入,进而保证财政收入的稳定,为国家治理现代化提供物质性的支持与保障。

 

财税法治是国家治理现代化的主要诉求

以《预算法》修改开启的此轮财税体制改革,显然肩负着全面改革突破的重任,甚至具有超越《预算法》修改本身价值的意义。众所周知,财税法治有两大基本任务:一是收入法治——税收法治,是依据“税法”之治;一是支出法治——预算法治,是依据“预算法”之治。因此,一个社会财税法治的质量与水平,首先取决于“税法”与“预算法”本身的优劣。

毋庸置疑,“税法”与“预算法”的优劣,根本说来,不论其形式如何,完备还是不完备,精致还是粗燥,关键是要看这种“税法”与“预算法”,所能增进全社会和每个国民福祉总量的多少,特别是增进多少国民的福祉总量。无疑,只能增进一个国民福祉总量的“税法”与“预算法”最差,只能增进少数国民福祉总量的“税法”与“预算法”较差,唯有能够增进大多数国民福祉总量的“税法”与“预算法”次优,能够增进全体国民福祉总量的“税法”与“预算法”最优。同理,税收法治与预算法治也就有了最差、较差、次优、最优之别。

 

 

 

由于财税法治系统本身就是国家治理体系的子系统和重要内容,因此,财税法治质量与水平也就直接反映和折射国家治理体系的质量与水平。财税法治系统优,则国家治理体系也优;财税法治系统劣,则国家治理体系也劣。自然,财税法治系统的优化,也就有助于提升国家治理的质量与水平。可见财税法治体系与国家治理体系二者之间相辅相成,互为条件,相互促进。而且长期看,低位阶的财税法治,不可能与高位阶的国家治理体系相匹配;同样,在低位阶的国家治理体系下,财税法治也不可能处于高位阶。即就是说,国家治理体系的现代化,既需要财税法治现代化的支持与保障,也需要财税法治现代化的促进与鞭策。

当然,财税法治现代化也需要国家治理现代化的导引与定位。道理在于,财税法治是构成社会“三大体系”(政治、经济与社会)之“媒介”,或者说,财税法治体系优劣直接关乎政治、经济、社会治理体系的优劣,及其整体治理水平的高低,即国家总体治理质量与水平的高低。或者说,财税法治的优化与现代化,直接影响甚至决定国家治理体系的现代化。关于这个道理,日本财政学者神野直彦有精辟的论述,他说:“财政是连接三个子系统的不可或缺的环节。三个子系统以财政为媒介构成了‘整个社会’。因此,‘整个社会’危机必然归结为财政危机。”由此可见,财税法治在国家治理现代化体系中的重要地位与作用。

或许正因如此,深化财税体制改革才被作为全面深化改革系统部署的一个重要组成部分,同时还被提升至关系“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度,被赋予了“国家治理的基础和重要支柱”的特殊权重。

 

 

国家治理现代化不能没有财税法治的现代化

国家治理现代化作为中国社会治理的新提法,其内涵无疑是普遍与特殊、主观与客观、绝对与相对的统一。就“现代化”的“时间”属性而言,它肯定是有别于“古代”的。但是,就“现代化”的本质而言,又不是指被“现代化”之“时间”属性所化成,而是被“现代化”中的“现代性”之属性所化。由于随着时间的推移,人类社会对自然、对社会,以及对自己的认识,包括对财税治理、国家治理的认识会越来越接近真理,也越来越接近文明。因此,国家治理现代化注定意味着与治理真理相随,与治理文明结伴,财税治理现代化也不过是被真理性的财税文明符号、智识等等不断化成的过程,也即不断遵从文明社会治理原则,使文明社会治理原则不断实现制度化“嵌入”的过程。

文明社会的国家治理,一定是“以人为本”的,是敬畏人道自由社会治理原则的,也就是将“把人当人看”、“使人成为人”两大基本原则奉为社会治理最高原则的国家治理。具体到财税领域,则是“把纳税人当人看”、“使纳税人成为人”奉为最高财税治理原则的。因此,也就是奉行平等、法治、限度一般原则,以及政治、经济与思想自由具体原则的。而最为核心的是,文明社会的国家治理,一定是遵从公正平等原则的,是把公正平等原则奉为社会治理根本原则的。具体到财税治理,即就是把公正平等原则奉为征纳税人之间、纳税人之间、征税人之间权利与义务根本分配原则的财税治理。

而且,国家治理现代化的得失与程度,归根结底,要看它增进全社会和每个国民福祉总量的多少。增进全社会和每个国民福祉总量越多的,这种国家治理就越优良,距离现代文明越近;相反,增进全社会和每个国民福祉总量越少的,这种国家治理就越落后,距离现代文明也就越远。同样,判定财税法治现代化的得失,也应以此为评价根据。一句话,国家治理现代化不能没有财税法治的现代化,财税法治的现代化是国家治理现代化重要目标之一。

 

 

特别需要强调的是,由于财税法治所依之法是一种权力性规范,因此,财税权力的合法性问题,逻辑上,也就成为决定财税法治优劣的前提。问题在于,财税权力的合法性,又取决于一个国家的政体类型选择,取决于一个国家民主化的进程。难怪财政学家瓦尔达沃夫斯基认为:“预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以,迄今为止,影响预算最显著的方式是引人根本性的政治变化……如果不能同时影响政治过程,是不可能在预算过程上进行重大改变的。”也就是说,财税法治及其国家治理现代化的重中之重在于国家最高权力的优化,在于实质性政治体制改革的启动。如果政体改革滞后,一切改革,包括财税改革,都不过枝节性的微调而已。

 简而言之,新《预算法》的实施,既直接关系财税法治体系的结构性优化,也有助于国家治理现代化进程的加速。没有财税治理的规范化、法治化与现代化,也就不可能有国家收支行为的规范化、法治化与现代化,更不可能有国家治理的规范化、法治化与现代化。

(原载《深圳特区报》,2014年10月28日)

关注微博