财税法学期中论文

题 目：参与式预算民主机制的理论、实践与展望 姓 名： 李昊林

学 号： 1500016304

院 系： 法学院

二o—七年十一月

参与式预算民主机制的理论、实践与展望

1500016304 法学院 李昊林

摘要：参与式预算相对于代议制预算系新兴的预算民主机制，在我国已经有了十

几年的试点实践历程。在这一过程中，我国参与式预算民主机制的理论建构已经

初具规模，多地历时不同的实践也已经产生了可供参考的经验或教训。鉴于参与

式预算民主机制对于预算民主原则的贯彻有着其不可替代的作用与优势，且与“预

算透明”“科学预算”“有效有力的预算监督”存在良性互动关系，应当考虑将其

有机的吸纳入我国现代财政制度建设中来，并从法律制度层面给予更多供给和保

障，使得我国预算制度更加“透明”、“科学”、“约束有力”。

关键词：参与式预算民主机制、预算民主原则、预算法律制度、现代预算制度

一、问题的提出：热议中的参与式预算民主机制

预算民主原则是预算法基本原则的核心 。从理论角度来看，作为一个公民

意志体现和政治均衡维持的过程，预算首先是一个民主过程，预算的决策必须反

映人民的意愿，不仅要反映大多数人的意愿，而且需要人民选举产生的权力机关

审批通过，因此，预算应遵循预算民主原则。从制度建设角度来看，习近平总书

记在党的十九大所作的报告中指出“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力

的预算制度”，而这样的预算制度的建立与预算民主原则的贯彻其实是紧密相连

的。贯彻预算民主原则，一是可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展

的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政

收支行为的监督，防止出现预算随意性和预算权力滥用。因此，为推进现代财政

制度建设，推进现代预算制度建设，预算民主原则也是发挥着极为核心的作用。

预算民主原则于各国现代预算制度中的机制落实主要有两种——传统的代

议制预算民主机制与新兴的参与式预算民主机制，其中为我国《预算法》所确立

的系代议制预算民主机制。长期以来，我国财政预算主要由政府编制，经人大审

议通过后，交由各职能部门执行。然而，传统的财政预算在一定程度上忽视了群

众的合理需求，造成了财政资源的浪费，损害了政府的公信力。随着市场经济的

发展以及纳税人意识的提高，人民参与政府财政预算，表达自身利益诉求的意识

越来越强烈。在此背景下，参与式预算民主机制应运而生。参与式预算民主机制

是一种由公众参与决定本地区范围内可支配公共资源的最终用处的预算决策方

式。 近年来，我国已经有多个地方试水参与式预算民主机制，有的地方甚至已  

经形成了较为成熟的经验；我国学界对于“参与式预算民主机制”的讨论也越来

越多，有越来越多的学者对此表示了关注并展开了研究。

那么，参与式预算民主机制究竟应否在我国进行推广，应否将参与式预算民

主机制的确立纳入到我国现代财政制度建设中来呢？本文旨在对于热议中的参

与式预算民主机制做一阶段性回顾，梳理现有的理论成果、实践经验，并做出对

于未来做出展望。依笔者的观点，参与式预算民主机制对于预算民主原则的贯彻

有着其不可替代的作用与优势，且与“预算透明”“科学预算”“有效有力的预算

监督”存在良性互动关系，应当考虑将其有机的吸纳入我国现代财政制度建设中

来，并从法律层面给予更多保障，使得我国预算制度更加“透明”、“科学”、“约

束有力”。

二、参与式预算民主机制的理论建构

参与式预算民主机制一般认为被认为于 1989 年诞生于巴西，而后逐渐扩展 至意大利、瑞典、法国和南非等地区。2005 年开始，以浙江温岭民主恳谈会为 标志，中国也开始了参与式预算民主机制的实践。如今，参与式预算在我国发展 已经有十几年的历程，学界对于该种机制的理论建构也已经取得了一定的成果。 笔者将从以下四个方面对我国学者对参与式预算民主机制的理论建构做一梳理。

一）法理基础的建构

我国《宪法》第二条明确规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，

管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，有学者指出，参与式预

算正是人民参与国家与地方社会事务管理的有效途径与形式之一 ，进而我国《宪

法》第二条系参与式预算民主机制在我国的宪法基础。落实于现行的《预算法》

中，参与式预算民主机制的《预算法》依据系第四十五条：“县、自治县、不设

区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应

当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”

可见，在我国现行《预算法》的框架下，参与式预算民主机制主要应当被适用于

地方。

（二）机制内涵的建构

国外学者维斯•辛特马认为：“分配有限资源、有一定实行的组织基础、过

程的反复性和协商性、结果的责任性是参与式预算的四个基本特征。” 我国学者

则指出，对参与式预算民主机制的内涵可以从政府行政管理、政治民主、人民和

非政府组织参与预算的途径三个角度进行把握。第一，从政府行政管理的角度来 

看，参与式预算是群众以及人民代表参与政府财政预算，并对预算项目的重要性

进行评估，筛选出符合人民利益需求的项目，以促进政府公共资源的有效利用的

过程，集中体现在政府行政民主以及公民的监督方面；第二，从政治民主的角度

来看，参与式预算是对当前中国政治体制权力分配的调整和改革，通过赋予普通

群众、人大代表财政预算的参与权，以推动人大体制改革，赋予人大代表更加广

泛的权利，充分发挥权力机关与立法机关在国家政治体系中的作用；第三，参与

式预算还是公民和非政府组织决定预算的原则、程序和过程一个有效途径，人民

参与预算是决策过程中的一个重要阶段。 还有学者认为该种机制实际上是预算

法实施的社会化路径，从预算法实施的角度对该种机制进行了内涵把握。 

（三）制度基础的建构

机制往往需要嵌套入某种制度之中才能实际的发挥作用。传统的代议制预算

民主机制在我国是嵌套于人民代表大会制度这一根本政治制度之中的，对此是较

无异议的；而对于新兴的参与式预算民主机制在我国的制度嵌套却是有其独特性

的。有的学者指出，基层群众自治制度推动社会主义基层民主的发展，畅通民主

渠道，开展形式多样的基层民主协商，坚持广泛参与，多元多层，更好保障人民

群众的知情权、参与权、表达权、监督权。这些为参与式预算在基层社会的推动

提供了制度保障与实践创造的基础。 然而笔者以为，参与式预算民主机制在我

国的制度基础应当是二元的，既嵌套在人民代表大会制度之中，也嵌套在基层群

众自治制度之中。而且正是这种机制的二元制度嵌套，使得参与式预算民主机制

在我国既具有基层性，又具有与代议制预算民主机制的衔接性。

（四）机制意义的建构

作为一种预算机制，其于预算领域的最大意义该在于落实了预算民主原则，

更进一步的，它还松动了预算科学与预算民主之间的严格界限，使得二者呈现出

相互融合、相互促进的发展趋势。   参与式预算民主机制在具备落实预算民主原

则意义的同时，也具有超越预算领域的更为深远的政治民主意义。参与式预算不

仅是财政预算问题，还是以公共预算改革呈现出来的民主政治问题，其打造了直

接民主和间接民主的融合发展，为公民和公民社会主体地位的实现创建了平台。

9一来，在参与式预算民主机制中任何公民或者公民团体都可以直接讨论并对国

家的公共预算决策进行监督和控制，甚至可以有权以直接投票的形式，决定与自

己利益相关的公共预算方案，这本身就是国家治理现代化的最有效表达。二来，

中共十八届三中全会提出加强社会主义协商民主建设，要推进协商民主广泛多层

制度化发展，坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、

表达权、监督权。坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率。而参与

式预算民主机制的提出与实践无疑对于我国社会主义协商民主的完善和发展有

着极为重要的意义。参与式预算民主机制将参与民主、协商民主和代议制民主等

结合起来，由此带来的预算透明度和可问责性的提高，可以帮助减少政府无效率

的行为以及限制裙带主义、庇荫和腐败等现象的发生，也为国家治理现代化保持

有效性和合法性作出全面规范。三来，参与式预算民主机制不仅审议协商并决定

着公共预算的走向，还监督着公共资金的执行过程。如果参与式预算实施正确，

可以使政府能更好回应公民的需求和偏好，对分配公共资源和提供公共服务的绩

效更加负责任。四来，参与式预算民主机制也通过为边缘化和被排斥的群体提供

话语权以影响关系其切身利益的公共决策，增强了现代国家治理的包容性和可行

性。由此看来，参与式预算的确是蕴含政治民主的理念与实践，并在实质上体现

出“一个还政于民的过程”。

三、参与式预算民主机制的实践探索

与丰富的理论建构成果相对应，十几年的参与式预算民主机制地方试点，也 为我们留下了宝贵的实践经验。自2005 年至2012年，我国有多个地方进行了多 种形式的参与式预算实验，其中较为有代表性的有浙江温岭的民主恳谈会、河南 焦作的网络参与预算、广东顺德的预算项目面谈会、哈尔滨和无锡的“公共项目 民众点菜”、北京麦子店街道的“参与式立项”、上海闵行的参与式绩效预算、四 川巴中区白庙乡的“财政预算公开及民主议事会”、云南盐津模式等 。虽然这 些代表性实践有较为成功的也有略显形式主义的，有仍在稳步推进的也有已经偃 旗息鼓的，不过它们都值得我们认真对待、认真分析、认真总结，以期对于“我 国是否应当建立参与式预算民主机制”问题的回答提供有益参考。

由于我国各地的参与式预算民主机制实践没有一个统一的标准，依各自实际

情况的差异所选择的方案也各不一样，因此现有的对于参与式预算的实践探索的

分析总结也常呈现出两种形态：一种采取了较为宏观的视野，旨在梳理诸多实践

中的一般性共同经验；另一种则采取了较为微观的进路，旨在对某个具体的实践

进行细致的分析剖析。本文将兼采二者，首先梳理一般性的经验，而后聚焦于浙

江温岭这个最为知名的参与式预算实践，进行特殊性的具体探讨。

（一）宏观视野：一般性经验梳理

有学者用“六个注重”总结了中国目前的参与式预算民主机制实践经验。 

指出当前我国所有参与式预算实践都普遍重视“民众参与、体现民意”，且都是

从最基层开始实现参与。在注重民意的同时，我国各地的参与式预算实践也同时

注重吸收专家意见建议，普遍重视激活并发挥基层人大及其常委会的权力。当然，

参与式预算离不开预算信息细化和公开的保障，更需要财力保障，因此我国各地

的预算实践普遍重视细化预算科目与公开预算信息，并且显示出越是自主财力充

足的地方，参与式预算的推进和发展就越是顺利、越是稳固的规律。

也有学者从财政维度、主体维度、规范维度、地区维度对我国现有的参与式

预算民主机制进行了梳理 ，指出在财政维度上，参与式预算民主机制主要涉及

社会公共切实利益的公共支出；在主体维度上，参与式预算民主机制的参与主体

主要包括同级人大、政府部门、社会公众和社会团体；在规范维度上，参与式预

算民主机制的确立主要依凭同级党委、同级政府指定的行政指导文件；在地区维

度上，参与式预算民主机制的实施主要集中于街道、村庄、区、乡镇等基层政府，

部分地区则推广到市、县一级。

当然，也有学者从反面进行考量，探讨参与式预算在我国面临诸多挑战与问

题。 由于参与式预算观念在我国许多地方尚未得到政府与公众的普遍认同，导

致政府改革意志力与社会组织推动力都不够强；参与式预算民主机制在实现预算

民主与科学预算双丰收的同时却付出了较大的时间成本，而这与民生发展的迫切

性之间出现了紧张关系；由于参与式预算目前仍然是政府主导的改革，因此政府

放权改革不到位就会致使公民与社会组织参与预算途径不畅，地方政府财税自主

权弱就会致使参与式预算难为无米之炊，地方官员的变动或项目政策略微降温常

就会导致参与式预算改革偃旗息鼓、不可持续。

（二）微观视野：浙江温岭典例探讨

在宏观梳理后，我们聚焦于浙江温岭参与式预算这个典例的探讨。有学者对

于温岭参与式预算的成就与发展从三个向度进行了极为精致的把握，即“预算全

口径”、“监督全过程”、“参与全方位”。 所谓“预算全口径”，是在新预算法修

改之后，温岭市实现“四本账”预算单独编制并全部提交人代会审查。2015 年， 对提交人代会审查的“四本账”预算进行分本表决，全体代表专门通过表决的方 式，分别通过批准一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经 营预算等四本预算的决议。所谓“监督全过程”，是指从年初预算编制开始，到 年中预算执行，再到年终决算，全过程监督。使“预算编制有审查、预算执行有 监督、预算绩效有评价”形成一个完整的循环体系。以人民代表大会为中心，会 前进行协商恳谈、征询恳谈、初审票决、项目审查；开会时进行专题报告、专题 审议、专题票决、专题议决；会后进行预算公开 、专题询问 、绩效监督、考 

核推动16  。并且已经逐步确立了参与式预算四大原则——预算没有经过民众协商

的，不上人代会；重大项目没有经过人大常委会审查的，不上人代会；编制的预

算一定要提前发、看得懂，没有做到的坚决纠正；人大代表和民众的合理意见，

没有很好吸收的，政府要回去重新研究——参与式预算民主机制已经基本发挥出

了实质控权的效果。所谓“参与全方位”则指的是，通过定向邀请、广而告之、

随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪等六种给参与途径，保障公民只要想

要参与预算审查监督，就一定有机会。从这样细致的梳理中，我们可以看出，温

岭的参与式预算实践探索确实已经走在了相当前沿的位置，可能更为准确的概括

是浙江温岭通过参与式预算民主机制这个切入口，已经基本建立起了全面规范透

明、标准科学、约束有力的预算制度。

当然温岭的实践探索也并非不存在问题。有学者指出，温岭的参与式预算实 践形式过多，恳谈和审查质量参差不齐；“两库”过大，参与恳谈协商讨论的效 率不高；部门过多，阶段性的恳谈和审查任务太重 。正如浙江省人大常委会党 组书记王辉忠 2017年6 月在温岭调研时指出，“温岭的参与式预算很想推，因为 对预算的审查监督很重要，管好政府的‘钱袋子'就监督好了政府的工作，但不 能搞得太繁。”也有学者指出，温岭的实践探索也仍然是在地方精英主导下进行 的，公民参与其享有的程度还得取决于地方官员的“开明度”，而且这样的实践 探索中也出现过因地方官员变动而“人走政息”的现象。 这些问题既有特殊性 的问题，有探索过程中出现的问题，也有如上文已经阐述的一般性的我国参与式 民主普遍遇到的问题，确实均值得我们认真对待，也是我们在考虑推行参与式预 算民主机制时需要着重从制度上去避免或解决的问题。

四、参与式预算民主机制的展望

在梳理了现有理论建构与实践经验后，我们需要回答开篇提出的“参与式预

算民主机制究竟应否在我国进行推广，应否将参与式预算民主机制的确立纳入到

我国现代财政制度建设中来”的问题。依笔者观点，我们应当得出肯定的答案.

一方面，参与式预算民主机制对预算民主原则的落实乃至民主政治的建设都

有着不可或缺的作用。参与式预算民主机制，通过与代议制预算民主机制相比更

为直接的民主的方式，可以更为有效的改变基层财政支出结构、对象和规模，保 

障资源分配的公共性。在实行参与式预算的地方，那些最能够反映民生愿望的诸

如教育、社会保障、医疗卫生等社会领域的支出项目往往被置于预算支持清单的

首位，那与公众切身利益关联不大甚至有排斥效应的行政管理支出则受到控制或

至少保持稳定，并不随财政支出总量的增加而变化。 这真正体现了预算民主的

含义，确实保障了基层财政预算反应人民的意愿，让公共财政具有民生财政的特

质。在当今即将全面建成小康社会这一特殊时间节点上，参与式预算民主机制可

能具有更为显著的时代意义，其与民生财政之间的紧密关系，使得其可能可以全

面建成小康社会的三大攻坚任务之“精准脱贫”中发挥不容忽视的作用。 

相对于结果意义上的资源分享或者获得投资项目的特定目标，参与式预算带

来的更重要也是更持久的价值体现在公民自身角色意识、理性意识、责任意识的

成长上。 参与式预算民主机制对于促进形成中国地方性“公共领域”具有重要

的意义，有利于为社会成员提供一条可行的表达利益诉求的通道。在协商民主的

实践中，参与式预算过程被看作“公民学校”，在这一过程中，参与者借助听证、

咨询、辩论等各种形式讨论与预算、税收、政府职责、公民权利义务有关的事项，

收获了公民教育；参与式预算民主机制也因此为我国的民主政治建设奠定了更为

坚实的公民基础。

另一方面，参与式预算民主机制与“预算公开”“科学预算”“有效有力的预

算监督”之间存在着良性互动关系，某种意义上讲，它是财政制度现代化多米诺

骨牌的第一张。一来，从目前我国已有的实践经验来看，想要推行参与式预算民

主机制，必然需要落实预算公开，且这种公开既要求静态含义的文件公开、也要

求动态含义的过程公开，并且鉴于民众参与的需要，这种公开还往往体现着便民

原则，以易于理解的语言、易于接触的方式进行公开；落实了的预算公开会反过

来会更加提振公众的预算参与热情并提升公众的参与能力，进而公众更加积极主

动的参与，当然会进一步对于公开提出新的要求。上文已经分析过的浙江温岭模

式便是一例证。二来，我国参与式预算民主机制与协商民主之间的紧密联系，促

使我国的参与式预算并不落入民粹的陷阱，而是如上文所述的同时注重专家的作

用，在具体预算中体现各方意见的综合，实现科学预算；同时，参与式预算民主

机制在基层更为适用也原本的代议制预算民主机制形成了一种有机的结合，使得

整个预算制度更具科学性。三来，预算制度最重要实现的目的无疑是管好政府的

钱袋子，而参与式预算民主机制通过确实的公众参与，提高了公共管理的透明度；

通过市民参与决策过程，参与对公共资金使用的分配和监督过程，使得市民都可

以成为监督的主体，并且监督也确实贯彻于全过程；通过恳谈、听证、问询等多

种方式增强对公共领域领导者和管理者的问责制。在实践中，实施了参与式预算 民主机制的地方，人民更高的关注与更广泛的参与甚至常常激活了原本沉睡的人

大预算监督，使得参与式预算民主机制与代议制预算民主机制双管齐下，共同对

预算实现有效有力的监督。

故而，从上述两大方面来看，笔者以为，参与式预算民主机制在我国应当说

是值得提倡的甚至是势在必行的，至少也应当将其合理成分吸纳入现有预算制度。

参与式预算民主机制在我国顺利推行的关键，笔者以为，在乎预算法律制度

的供给与保障。换言之，参与式预算民主机制的在我国的展望，最重要的便在于

对于未来预算法律制度的展望。参与式预算民主机制有其优势，然而在我国的实

践中也确实出现了上文所述的问题。要这些解决问题，既要将参与式预算纳入必

要的预算法律框架内，又要在我国政治权力的架构下协调参与式预算民主机制与

人民代表大会制度之间的关系，完善参与式预算民主机制与相关制度的衔接，以

保证预算法的社会实施步入良性运行轨道。具体而言，从预算法的修改这一视角

切入，有必要在我国预算法中明确确立预算协商民主的原则 ；对公民预算权利

应当进行细化，依照预算权利的表现形态增加公民知情权、表达权、决策权、监

督权和听证权条款 ，并且由于“无救济即无权利”，还有必要对于公民预算权

利提供通常的救济途径，可以考虑在预算法中提供与行政复议制度、行政诉讼制

度相衔接的权利救济条款 ；还要进一步完善参与式预算的配套制度，具体建构

或完善预算公开制度、预算参与制度、预算听证制度、预算审查和批准制度。其

中，预算听证制度基于国内外参与式预算实践经验来看可能是最佳的公众参与渠

道，值得被更加认真的对待。我国已有学者对预算听证制度做出了研究，指出听

证在预算过程中存在两种，即预算编制、执行中的预算行政听证和预算审批、执

行监督中的预算人大听证，而这两种预算听证制度都需要从听证事项、听证组织、

听证程序三方面内容去进行更为明确的规定。   

可能会有争议的是，是否应当直接将参与式预算民主机制规定入《预算法》。

27笔者认为，对此应当持较为谨慎的态度。毕竟参与式预算民主机制目前仍处于

试验状态，且适用层级应限定适用在县级及其以下预算层级。故而，目前仍作为

一种补充机制的参与式预算民主机制，似乎不宜写入全国适用的高位阶之《预算

法》。不过，这并不妨碍上文所述的预算法修改为参与式预算民主机制提供基础

条件，也不妨碍省级立法机关根据辖区特点和实际情况制定有关参与式预算民主

机制的规则指引，推动参与式预算民主机制在我国预算制度中发挥其应有作用。 

五、结语：以参与式预算民主机制撬动我国预算制度的进一步发展

虽然参与式预算民主机制尚未明确体现于我国《预算法》之中，然而我国确

实已经有了大量的参与式预算民主机制实践，这些实践不仅提供了参与式预算的

中国经验，学者们通过总结归纳这些实践也已经逐渐构建出了属于我国的参与式

预算民主机制理论。参与式预算民主机制是预算民主原则演进过程中带来的当代

新发展，并且这种发展从舶来品逐渐变为根植于我国土壤的一部分。笔者以为我

们应当积极利用这一宝贵的实践成果，以参与式预算民主机制撬动我国预算制度

进一步发展，通过其与“预算公开”“科学预算”“有效有力的预算监督”之间存

在着的互动关系，推动全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的建立，

更为我国现代财政制度建设和民主政治建设贡献力量。 

15 值得指出的是，温岭的参与式预算模式下的预算公开已经达到了相当高的水准，已经实现了“四本账” 预算和所有部门、镇（街道）预算、上年度决算以及“三公”经费预决算的网上全公开。目前，温岭市各

6