全国人代会秘书处议案组的工作人员在整理议案

在上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪卸任全国政协委员之际，上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵成为新一届全国人大代表，接过了蒋洪手中的问政接力棒。在今年全国两会上，刘小兵与上海代表团的30名代表联合向大会提交了“关于制定《中华人民共和国财政法》”的议案。

刘小兵等代表建议，第一，鉴于《财政法》在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用，建议全国人大及其常委会将《财政法》的立法工作尽快提上议事日程，为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。

第二，《财政法》应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金，所有的公共资金都必须包含在这些基金中，不允许存法外资金。

第三，《财政法》应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系，定期向人大报告，做到公开透明。

第四，《财政法》应明确财政收入的权限，除税收法定之外，下述收入的立项和标准应通过人大审批：行政性收费和罚款；具有垄断性的，收费标准不受到竞争制约的事业收费；各项具有强制性的政府性基金收费；具有强制性的社会保险基金的缴款；具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

第五，《财政法》应明确财政支出的权限，下述支出或支出标准应通过人大审批：一般公共支出；政府性基金支出；各项社会保险基金支出；集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定，但一级政府所属的国有企业作为一个整体，其下述支出应受人大审批的制约：重大投资项目支出，经营管理者的薪酬标准，企业的一般管理支出规模。

第六，《财政法》应明确资产负债处置的权限，下述事项应通过人大的审批：用于非经营性活动的所有借债和融资；经营性活动的重大的融资事项；重大的资产用途变更；重大的资产重组；重大的资产置换和转让；重大的资产损失和赠与。对于不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金，“重大”的界定标准会有所不同，如何确定“重大”在立法上可以根据各种具体情况做更细致的考虑。

其实关于制定《财政法》的建议由来已久，全国财政法学界已经研究酝酿多年。刘小兵等代表今年提出的这一议案，也集中了全国财政法学家的智慧和心血。

全国人大代表刘小兵

与会期间，刘小兵有一本《2017年中国财政透明度报告》一直随身携带。2017年11月26日，上海财经大学公共政策研究中心连续第九年发布中国省级财政透明度指数，全国31省（直辖市、自治区）有6省及格，10省得分低于40分。如果只看这个结果，你也许会觉得中国的财政透明度水平依然很低，事实可能也确实如此。但是，如果你找到九年前的财政透明度报告看看，你会大吃一惊，感叹中国的财政透明度的进步速度是非常惊人的。在2017年，我国31个省份财政透明度的平均得分为48.26分，比2009年的平均分21.71分增长了一倍多，翻了一番！

省级财政部透明度报告从何而来，为什么能够坚持九年？这还得从2008年《政府信息公开条例》的公布说起。

说起财政透明度报告这件事，就不能不提到上海财经大学公共政策研究中心的灵魂人物蒋洪，他也是全国政协第十一届、第十二届委员，于2018年卸任。在担任全国政协委员之前，蒋洪还曾担任过两届上海市人大代表。从1983年开始，他就在上海财经大学财政系任教，研究财政学几十年，预算公开和财政透明问题，一直是他主要关注和研究的方向。早在2003年，他就以“政府信息公开”为主题，主持编写《中国财政发展报告》。

进行财政透明度研究的想法，最早是因为财政学科发展的困境，长期以来，即使是像蒋洪这样专门在大学研究财政学的学者，要想获得中国的财政信息也非常困难，甚至根本无从获得。而促使蒋洪和上海财经大学公共政策研究中心将财政透明度作为一个项目来研究，更为重要的原因，在于我国建立透明、廉洁、责任和法治政府的迫切需要。

2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，无疑是推动我国政府信息公开的一个具有里程碑意义的文件。在该条例颁布之前，我国只有保密法和保密条例，《政府信息公开条例》的颁布于实施在法律上为政府信息公开奠定了基础，同时也为财政透明开拓了道路。正是在这个条例颁布之后，上海财经大学公共政策研究中心才正式启动了省级财政透明度研究项目。

要想撰写一部年度省级财政透明度报告，就需要获取大量的财政信息数据，这些信息和数据应该如何收集呢？蒋洪教授、刘小兵教授等人进行了课题调查设计，确定了收集各省财政信息数据的步骤：

一，确认调查提纲，从财政预算的性质和功能，提出省级财政预算应该披露怎样的信息，应该披露到怎样的程度；

二，设计出政府官员能够方便填报的调查提纲，因为《政府信息公开条例》规定政府不提供需要整理的信息，所以必须由课题组在财政预算的已有报表中尽可能地查找需要的信息项，制作成调查提纲；

三，将调查提纲细化为一个个问题，如果有的省份提出“一事一申请”，一封申请信只能问一个问题，就必须打印上百封申请信；

四，请学生打印地址，帮助寄送几千封信给列入调查范围地31个省市自治区的相关部门，而且必须寄挂号信；

五、补寄材料，包括提供科研项目证明、电子化表格、发送邮件、传真件等；

六、接电话回信，有的部门直接电话回复透明度申请，有的打听兄弟省市回复情况，课题组必须一一记录在案，因为涉及到回复态度的打分；

七、在截止日期后统计各地政府回复情况；

八、在各省政府、人大、财政、社保、国资、信息办、统计局的官方网站查找财政信息数据；查各地年鉴、财政年鉴、经济年鉴、社保年鉴，花钱买书；

九，打分、复核；

十，对年度间财政透明度得分变化较大的省市自治区进行电话核对；

十一，得出每年各省市自治区财政透明度得分；

十二，对外发布，接受媒体采访，对年度各省市自治区的财政透明度得分情况进行解读。

这些工作既繁杂又琐碎，不仅负责课题的老师忙得不亦乐乎，办公室的材料堆得跟小山一样，每年还得让大量学生作为志愿者无偿工作，包括博士生、硕士生和本科生。在刚开始的几年，不仅各省的相关部门态度有好有坏，有的相当不配合，课题组还要面对各种压力和非议：有人认为搞这个项目是不务正业，有人认为这给政府部门额外增加了很多工作，有人认为财政透明度公开的阻力不在财政部门，却让财政部门“背黑锅”，有人认为财政预算的进一步公开缺乏技术条件，公不公开一个样……不管遇到什么困难，他们从未想过放弃，一直坚持了下来。

2009年发布省级财政透明度报告后，教育部的有关领导对这个研究也有些担心和顾虑，财政部也向国务院有关领导反应相关情况。2010年，国务院主要领导同志拍板，认为上海财经大学的这个课题研究，应该支持，但最好从帮助政府的角度做。有了国务院领导同志的支持，这个项目才得以生存发展，一年一年做下去。

省级财政透明度得分的最高分、最低分和平均分

财政透明度报告针对我国省级政府公共预算、政府性基金预算、财政专户资金、国有资本经营预算、部门预算以及相关信息、社会保险基金、国有企业八个方面信息要素的公开状况，以及被调查者态度共九个一级财政信息要素及其细化指标信息的公开情况进行评估。比照历年评估的结果，我国省级财政透明度在9年来有很大的进步，平均分从2009年的21.71分上升到2007年的48.26分，提高了一倍多，而且是逐年上升的趋势。但整体水平仍然不理想，在2017年，依然有超过50%的调查信息没有公开，而财政透明度最低的省份仅公开了不到30%的调查信息。

我国31个省份之间的财政透明度存在明显差异，不同信息要素的公开情况也有较大差距。2017年财政透明度平均得分最高的山东省公开了70%的调查信息，甘肃、四川、安徽、湖南、辽宁5省的财政透明度平均得分都在60分以上。与此同时，湖北、陕西、青海三省的财政透明度平均得分却不到30分，与领先省份的差距高达一倍以上。另有西藏、贵州、河北、海南、浙江、江西、吉林七个省份的财政透明度平均得分没有超过40分。没有达到及格线60分的省份有25个，占全部被调查省份的80.6%。

省级财政透明度的九项信息要素之间也存在较大差异，按得分从高到低排序，依次是态度(77.27分)、国有企业(57.78分)、一般公共财政预算(57.50分)、社会保险基金预算(49.11分)、政府性基金预算(47.90分)、部门预算(47.19分)、国有资本经营预算(43.64分)、资产负债(17.71分)和财政专户储存资金(4.68分)。

报告分析，在九项信息要素中，被调查者态度得分最高，得分率约为80%，说明大部分政府部门能够积极回复课题组的政府信息公开申请;财政专户管理资金和政府资产负债的信息公开情况最差，平均得分不到20分，其中财政专户是九项信息要素中得分最低的，仅有4.68分。各项指标的省际差异也很大，比如政府性基金预算透明度，得分最好和最差的省份差距超过55分。国有资本经营预算透明度中，山西等8省得了72.22分的同时，湖北、贵州、陕西3省却只得了5.56分。

在部门预算中，2017年纳入评估范围的341个省级政府部门财政透明度得分继续保持2013年以来的增长态势。值得关注的是，各部门在财政信息公开上仍存较大差异，26个部门获得满分，也有31个部门得分为零。总体上看，国税局的财政信息透明度最差，其次是人大和政协，透明度最好的是财政部门，达到了及格水平。其余部门中，卫生、交通、环保、教育等在50-60分，工商、地税两部门在45-50分此外，报告显示，2017年社会保险基金透明度有明显提升，山西、内蒙等13省得分超过70分，但也有15省得分低于30分，包括北京、天津等。从具体的项目看，31省均公布了社保基金的收入、支出、结余以及预算收支表明细，但没有一个省公开各项基金的资产负债信息和养老基金的未来50年或70年收支精算报告信息。

各省份年度排名波动明显，综合排名前列省份的波动尤其大。比如2016年透明度排名倒数第二的四川省，2017年一下跃升到第3名，而2016年排名19的甘肃省2017年跻身第2名。

其实从2009年开始，各省排名 “上蹿下跳”就是一种常态。

以福建省为例，福建省2009年度、2010年度的排名均列首位，在2013年中排名第二，可谓佼佼者，但该省财政透明度状况同样不稳定。2010年该省虽然排名仍为第一，但从2009年的62.66分下降为50.41分，下降了12分。2011年、2012年更是降至21分左右，排名也下降到第十五位和第十八位。2013年又提升至68.46分，排名第二。2014年又下降至55.76分，排名第三。2015年分数略有下降，为53.65分，排名却升至第二。2016年分数为53.82，与2015年基本持平，排名下降至第七。2017年排名仍为第七，但分数上升为58.2。

福建省在2013年以前经历了一次大落大起，后来仍呈现小幅波动，但基本稳定在第一集团，或第二集团领先位置。

而海南省的排名则更有戏剧性。2013年，海南省达到77.70的高分，排名第一，背后还有点故事。那一年，海南省财政部门向课题组提出，根据信息公开条例和财政部要求，应该一事一申请。于是，课题组就给海南省发去465封信。海南方面接到这些信后，也全部都有回复，没想到这么一回复，分数就打得特别高，达到了77.70分，也是九年来的史上最高分。后来，2014年财政部就在海南进行了财政公开的试点研究，还召开了研讨会。

此外，还有一种现象，就是上一年排名落后的某些省份，到了下一年，会一跃冲进前几名。其中的原因，就是报告公布以后，被该省的领导同志看到，认为怎么分数这么低，同财政部门打了招呼。到了下一年，这个省的财政数据公布范围就会比较大。到了2015年后，还会有上一年排名靠后的省份的财政部门或者科研院校与课题组联系，或者进行学术交流，或者前来学习考察，表达的意思就是：你们还需要哪些数据，我们应该公布在哪些地方，我们尽量配合你们，争取今年的排名能够冲上去，最好拿第一。

各省财政部门和其他部门对待财政透明度调查的态度，九年来也发生了很大转变。开始的几年，有的爱答不理，有的话还说得很难听，有的抱着排名多少都无所谓的态度，还有的说一些自己的理论，例如：财政数据就不能公布得太具体，就像你请朋友吃饭，能把你吃了多少朋友吃了多少都统计出来吗？现代经济很多情况下恰恰是模糊经济，有变量经济才有活力，如果什么都预算得很仔细，客观情况发生了变化怎么办？

2014年8月预算法修订颁布之后，情况发生了很大转变。态度不好的全部都变好了，不再质疑你的身份和研究目的，也不再提“一事一申请”（其实“一事一回答”也非常麻烦，给政府部门增加了很大的工作量），而且愿意积极主动地配合，首先是说话的态度都非常好，交流都很客气，而且表现得比较谦虚。2016年，宁夏排名第一，有关部门还特意打电话来表示感谢，说明现在省级财政部门对财政透明度的排名已经很重视了。

尽管如此，但各省排名起伏波动较大的情况依然没有根本改观。究其原因，一是政府信息公开还缺乏法律法规制度的保证，从而使行政部门和行政人员的自由裁量权过大，随意性大，进而导致省级财政透明度时好时坏。

好多人通常会认为，财政透明度与经济发展水平有一定关系，实际情况却并非如此。一些经济发达省份财政透明度不高，一方面可能因其资金多、项目多，公开的顾虑也多，反而不发达地区更敢于公开，另一方面，经济发达省份相比更“守法”，认为法律要求公开的就那么多，没有要求公开的就不公开。

一个省财政透明度的高低，起重大影响的因素，还包括人，一是这个省的主要党政领导对财政透明的态度，二是这个省的财政部门的主要负责同志对财政透明的态度。这两个决定性因素，如果一强一弱，对财政透明度的影响都不小，如果两者都强，该省的财政透明度就比较高。人事变动也是造成某省财政透明度高低起伏的重要原因。

省级政府还有个普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾经得分高的省份，第二年透明度又下降了，“缩”了回去。例如海南省2013年得了77.70分，排全国第一，财政部得知后要去海南调研，省里紧张了，一个电话打给项目组老师询问“我们怎么会得第一”。到了后面的几年，分数就没有那么高了。

像这种一不留神就拿了第一的情况也说明，课题组制定的标准并不高，只要稍微放宽一点，得高分并不是什么难事，财政透明度在中国没有技术性障碍。

在课题组看来，财政透明度得分不高的原因很多，其中一个重要原因，是财政透明还没有纳入到省级政府绩效考核体系。近年来，党中央、国务院对财政信息公开问题高度重视，一年比一年要求高，财政部和各级政府也在积极努力，一些大专院校的学术机构也在多方位建言献策，上海财经大学的省级财政透明度研究只是其中的一个突出代表。

2017年5月15日，财政部对外发布了“财政部2017年政务公开工作要点”，根据要点内容，财政部将按月公开全国财政收支情况，解读财政收支增减变化情况及原因、预判财政收入走势，主动解释说明收支运行中可能引发社会关注的热点问题。

财政部每年也会发布《中国财政基本情况》，像这样由政府部门和学术机构主持、以财政公开为主题的研究报告还有多个版本。这直接表明，促进财政信息公开契合了各方诉求，同时也凝聚了各方合力。在这种大背景下，各省财政透明度的继续攀升将是大概率事件。

2016年财政部印发的《地方预决算公开操作规程》，对地方预决算公开做出了规范。地方政府及其部门不仅要依法公开财政账本，让政府财政信息透明起来，而且政府预决算要朝着科学化、精细化方向努力，并主动接受人大监督、舆论监督和群众监督，把财政的每一分钱都用到刀刃上。

除了上海财经大学的《省级财政透明度报告》，清华大学公共管理学院近年来一直关注实际政府财政透明度状况，自2012年起每年都推出《中国实际政府财政透明度研究报告》。2016年下半年，青岛理工大学经贸学院地方政府债务课题组发布了《中国地方政府债务透明度评估：2014-2015》。

有了党中央国务院的高度重视，有了学术智库机构的研究评估，再加上全社会和每个公民的参与监督，中国的财政透明度逐年稳定提高的趋势是不可逆转的，终将有一天，我们能够清楚明白地知道政府收了多少税，花了多少钱，钱花到了哪些地方，效果怎么样。

两会期间，刘小兵代表也对今年的全国财政预算发表了自己的看法。他建议，能不能早一点把材料给人大代表，让人大代表有更多的时间来看，甚至可以请一些专业的人辅导，这样就可以提出更专业的意见，不是泛泛而谈。

刘小兵说，目前，财政信息公开很难突破，这个“帽子”就是《预算法》，不少地方认为法律要求公开的就那么多，没有要求公开的就不公开。而法律不是上线，而是底线。

他关注的另一问题就是调整收支分类科目：在中央本级的经济分类科目中，“其他”支出有的占一半，有的占90%多，在收支科目中找不到合适的科目来记账，只好记在“其他”里。原因就在于收支科目有问题。刘小兵希望，通过及时调整政府财政收支分类科目，能更加全面地反映政府的财政活动。

刘小兵建议，应对总预算的各部分进行分项表决，“通过的开始执行，没有通过的，你回去继续调，再提出来预算修正案。”

2018年3月14日，刘小兵收到财政部发来的感谢信，根据刘小兵的意见，预算报告中关于2018年财政改革工作的章节中将添加一句话：“完善政府收支分类科目。”