中国法学会财税法学研究会会长、北京大学刘剑文教授演讲

刘剑文会长首先表示非常感谢蔡教授的邀请，并谈到数字经济现在是我们国家发展的重点，数字经济势必会涉及到法律问题，且涉及的范围比较广泛。刘剑文会长主要就数据税立法规范问题，谈一些以下观点：

第一个问题是数字税的立法模式，也就是说数字税究竟要采用什么样的立法模式。立法模式有三种。第一种是分项立法模式，分项立法与中国立法是相悖的，也就是说只有针对特别问题采取单独立法方式，这里涉及几个问题，是否要将数字税法纳入到企业所得税法，数字税是在企业所得税法中进行补充还是单独立法，这是一个需要考虑的问题。在2021年全国人大常委会的工作报告中提出“要适应立法新形势、新要求，必须丰富立法的形式，针对实际需要以小切口的形式推进立法，增强立法的针对性、适用性和操作性”。考虑到数字税是在现有的、既有的税法基础上必须创设一套新的规则。对于纳税人、税基、计税标准，还有税收管辖权等税收要素等都要有所调整，所以从这个意义上来讲小切口的立法是更为妥当；第二种是协同立法模式，协同立法强调的是立法中的特定主体、特定事项间的协统，统一的状态。它是科学立法的基本道具，我们国家立法强调要“民主立法、科学立法、依法立法”，那么对于协同立法里面的“科学立法”是一个基本的要求，经济社会的发展改革背后的利益格局错综复杂，这里需要系统整体的眼光看待改革，要求改革的协同性、立法的协同性以及立法与改革的协同。理论上讲，协同立法可以分为主体间的协同立法，这是针对同一事项，它也可以是事项间的协同立法，这是基于相关事项两类。所以从这个意义上来讲，通过这种协同立法，实质上促进地区间的公平分配、实现税收与税源统一的目标。因为数字经济在不同地区肯定涉及一个税收利益分配问题；第三种立法模式是实现协同立法与分项立法的有机结合。虽然现有非居民企业中符合条件的纳税人是大型跨国公司，但是相关的税款分配的规则是由于采取的分项立法的模式在协同立法的要求下，结合国内居民企业、居民个人领域的改革同步进行，将主体范围拓展到居民企业、居民个人，实现一个立法从被动确认到主动引领改革的转型。

第二个问题是，数字税的立法是采用一种激进型还是一种渐进型的模式？刘会长认为应该采取渐进型模式。对于新增税款横向分配规则探索，这是国内数字经济活动领域税款横向分配的协同立法的部分，考虑到财政作为政治经济与法律的一个交汇点，数字财税其实涉及政治经济和法律的一个交汇，它的变革是具有根本性、基础性的特征，以及考虑到既有的制度的生存模式，有必要采取渐进型模式，所以中国的改革其实都是采用一种渐进式的改革。渐进路径在实践中表现为国内试点，通过国内试行、试错，在实践中求得制度的最优解。当然试点本身也需要规范进行，在体制上注重利益方的参与，在机制上引入利益协调机制。同时也要考虑在变动布局、多元的社会性质中，任何决定都会受到来自各个方面的压力，这一个税制的改革包括数字税的立法问题，它涉及多种利益，需要考虑平衡问题。在渐进路径方面，主要考虑三个方面：第一个方面是基础，也就是一个基本方案的提供，如果要搞试点就像房产税，2021年十三届全国人大常委会第三十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，数字税同样也是这样。试点的基本方案是包括主体、客体、内容因素的一个选择或者排列的组合，在主体因素方面涉及数字税的税款协调的主体是省级还是县级。在2022年国务院办公厅发布的《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》，从理顺财政关系的角度指出，税基流动性强、分布不均、波动较大的收入更适宜作为省级收入或由省级分享较高比例。要考虑到试点的区域、纳税人主体、税基款则事项，在区域选择上数字经济活动本身的地域性的特质是较弱的，可以选定特定地区试点的意义不大，有必要在全国范围试点。在分配方面，涉及地区间横向税收的模式选取问题，这里包括固定比例、因素法、综合分类等。基础是要基本方案的提供，第二个方面是意图，这是利益相对方的参与，基本方案提供了规则的基本框架，它的具体内容的设置、归属比例的调整等事项需要综合评估各项因素以后处理，既要涉及立法过程的评估，也要涉及事项的评估。从调研的的范围上来讲，应当聚焦政府税务部门、数字企业经营所涉及的利益主体，在方式上既要对直接的利益相关方，也要对数字经济经营者进行抽样问卷，还要征求社会的意见。第三个方面就是过渡，它应该有过渡期，这是税收返还机制，因为数字立法是利益格局的变革，特别是国内居民企业与个体纳税人，数字经济领域所得税的再分配或者可能造成地方财政的下降，妥善推进数字经济领域税收与税源的统一，可以考虑参照分税制改革经验予以完善，一方面要避免数字税改革对地区财政下降的冲击，另外一个方面税收的返还要以保证既得利益为依据，解决因历史原因造成的地区间的财力分配不均问题得到解决。

第三个问题是治理的效率。渐进路径旨在稳妥实现地方与地方之间的利益均衡，而治理效率就能进一步关注税务部门与相关主体在具体执行过程中的利益权衡。治理效率实现是以资源配置的清晰公平为前提，在具体思想上要考虑两个问题，一是涉及到税款调控的问题，二是纳税主体的协力义务。如果由中央进行财政调控问题，在理论上主要包括三类解决方式，一是可以的现行征管体制基础上由中央统筹分配，也就是说税收由税务局征缴以后，中央根据规定的比例进行划分，并由财政部门进行调控；二是在纳税人所在地征税以后，由所在地财政部门将收入按比例划转给其他地区；三是由纳税人分别入库财政部门无需调整，这几种方式可以考虑。可以借鉴中央在新冠肺炎疫情期间试行的财政直达资金机制。在税法里面非常强调纳税主体的协力义务，所得税的调整调控需要按照既定的标准程序进行，数字企业与经营者之间的利益、地位不同，数字企业在数字活动中通常具有优势地位，应适度承担社会责任，数字企业一方面应当充分利用技术优势，区分自身所得的来源，并将纳税资料报送税务部门，另外一方面也应该借助技术优势为提供服务的经营者提供支持，降低其区分收入的来源报送纳税资料的成本负担。

最后的结论是，税收与税源的分离是数字时代的重要议题。客观而言，这一问题并非数字经济下的特有的产物，而是传统问题的延伸，它不仅在国家间普遍存在，在国内地区间更为普遍存在，并在数字化时代愈发严重，成为地区均衡发展政府间财政关系改革的重要一环。数字税国际上已经有共识，尽管没有脱离传统所得税的客体范围。但至少为数字经济领域所得税的横向协调提供了基本方案与经验借鉴，数字税的国内规则是缺失的。在行政上要求继续解决新增税款的国内横向分配规则缺失问题，在实质上，由于其税款横向协调的本质，所以相关领域的改革具有重要的引领作用。可见数字税的立法，绝非仅仅是对国际共识的立法作用，更在于助推国家治理现代化乃至中国式现代化，这要求立法者要摆脱对国际共识进行立法确认的惯性，进行国内视角的转化。这也是此次刘会长发言的一个核心问题，是从国际视角向国内视角转换。不能仅仅是站在国际这个视角，要考虑中国的国情。基于价值创造概念并结合国内因素进行受益原则的拓展，在规范生存上要结合我国既有的实践，渐进推进实现从立法确认到立法引领的转型。