党的十八届三中全会指出，要完善中国特色社会主义法律体系、提高立法质量。党的十八届四中全会强调，要抓住提高立法质量这个关键。税收领域，高质量立法的理想样态需要以税收法定原则为准绳，从形式和实质两个层面予以评价。

一是文本层面，形式法定持续推进。自2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首提“落实税收法定原则”至今，我国税收立法进程明显加快，陆续完成了环境保护税等9个税种的立法，加之此前已经完成立法的个人所得税、企业所得税和车船税3个税种，现行18个税种中，已有12个税种完成立法。相较之下，作为间接税支柱税种增值税立法的空白，始终是税收立法工作的缺憾。立法法规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案，一般应当经三次审议后交付表决。《二审稿》的审议标志着增值税立法进程的坚实推进，分歧逐步弥合，法案的表决通过愈加可盼。同时，多达十多处的词汇、表述、条文内外结构逻辑顺序的修改，充实了立法技术细节，使语词更趋准确，逻辑更趋流畅，基本实现体系协调融合、结构逻辑合理、语言明确统一的要求，增值税立法质量在文本层面得到进一步提升。

二是制度层面，实质法定不断完善。其一，立法授权大幅调整。《二审稿》将视同应税交易的具体情形、增值税扣税凭证范围、差额计税的特殊情形、留抵退税办法、进项税额不得抵扣的具体情形、预缴税款的具体情形、出口退（免）税具体办法的授权立法主体由财政或税务主管部门上升为国务院；取消了国务院财政、税务主管部门针对特殊跨境交易另行规定增值税扣缴义务人的授权；限定了国务院制定税收优惠政策的范围。其二，税制规则愈加完备。《二审稿》吸收现行政策的内容，将小规模纳税人标准直接纳入增值税立法，明确了简易计税的适用范围、预缴税款的适用情形和缴纳期限。对前述税收基本制度，立法法仅允许由法律直接规定或授权国务院先行规定，《二审稿》将相关授权规则“归位”，并完善基本税制规则。同时，开创性规定交易凭证上要单独列明增值税税额，突出了增值税价外税特质，草案的科学性、回应性和前瞻性迈向更高水平，税收法定在制度层面得到进一步落实。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这要求法治建设要推进人的全面发展与社会全面进步，其中蕴含微观层面的个体发展和宏观层面的社会发展两类“发展”问题。财税法语境下，二者分别关涉个体发展权与社会经济发展权，《二审稿》则在此二维度凸显了增值税法的“发展”意蕴。

一是个体发展权维度。税法保障个体发展权，重要一点在于为私主体营造自由发展的空间，《二审稿》在两方面对此予以实现。其一，明确了纳税人留抵退税权。留抵退税是实现增值税纳税人抵扣权利的一项基本制度，允许留抵退税是世界各国的主流做法。我国增值税留抵退税制度肇始于2011年，2019年和2022年留抵退税政策的大规模实施，为留抵退税权入法积累了充足经验。《一审稿》吸收改革成果纳入留抵退税制度，明确其法定基本制度的定位。《二审稿》进一步规定了纳税人享有做出留抵退税选择的权利，这意味着此种选择权须不被限制地适用于所有适用一般计税方法的增值税纳税人，标志着我国留抵退税制度开始由“有限退税模式”向“全面退税模式”蜕变，在取消退税门槛限制方面迈出重要一步。其二，删除简易计税方法变更的时间限制条款。《一审稿》第十八条沿袭《营业税改征增值税试点实施办法》，规定纳税人选择适用简易计税方法一定期限不得变更。《二审稿》删除此限制，使法律赋予纳税人选择简易计税的权利得以更高效实现，私主体自主空间进一步扩展。

二是社会经济发展权维度。党的二十大报告提出，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念。财税法对社会经济发展权的促进，集中体现在对新发展理念的落实。相较《一审稿》，《二审稿》将授权国务院制定税收优惠政策的范围界定为“支持小微企业发展、扶持重点产业、鼓励创业就业等情形”，意图通过税收的经济诱因作用，将新发展理念所强调的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展与共享发展理念更聚焦地贯彻到税收优惠对社会经济发展的影响中，切实推动这五大发展理念落地生根。

发展是党执政兴国的第一要务。作为支柱税种，增值税对推动实现高质量发展具有无可替代的历史责任。增值税是中性税制特征最明显的税种，能够避免产业链条中间环节的重复征税，减少税收对经济运行的扭曲，但其中性优势只有进销项抵扣链条完整充分才能实现。《二审稿》考虑到社会的可接受性和税法的顺利过渡，仍沿循以税制平移为主体，保持现行税制框架总体不变的立法思路，虽对留抵退税权等做出更为细致的规定，但其中性特质仍有优化空间。为推进增值税法草案向更高水平迈进，可考虑至少从以下两个呼声较高的方面着手继续优化。

一是设置立法目的条款。立法目的，反映了整部法律所追求的价值目标。全国人大法工委《立法技术规范（试行）（一）》规定，“法律一般需要明示立法目的”，财税领域立法，应设置目的条款已成学界共识。设置立法目的条款，并将税收中性、税收效率等增值税制度基本价值追求作为增值税法的核心要义写入其中，将使增值税规则在制定和解释的过程中，更聚焦其理想样态，使增值税在立法和执法的过程中得以更好地发挥其制度优势，更高效组织财政收入，促进经济发展。

二是推进简并税率改革。现行增值税实行三档税率，这导致“高征低扣”和“低征高扣”等抵扣链条不完整现象出现， 快递、电信、酒店等行业体现尤为明显，简并税率是解决这一问题的最优手段。国际上普遍认为，最理想的增值税制需具备覆盖所有货物和服务、单一税率、无减免税优惠且进项抵扣充分等特征。有研究分析了152个国家（地区）增值税税率情况，税率档次（包含征收率）在三档及以下的有135个，占比约为88.8%。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推进增值税改革，适当简化税率”，2018年、2019年《政府工作报告》亦明确表示，加快推进增值税税率三档并两档。增值税税率简并是其税制优化的必由之路。但在减税降费背景下，税率简并受财政承受能力、不同行业税负变化等多方面因素影响，税率模式选择、范围划分、水平设置等多项改革方案基本要素仍有待确定，径行改革，后果不确定性高，因而难以在现行增值税立法过程中直接确立。但可采取授权立法方式，明确国务院应在精算后，在部分行业开展试点。以此推进税率改革更进一步，待更为成熟时再详细纳入增值税立法。